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历史文化街区改造土地政策研究

城市更新是城市政府通过优化配置城市土地资源和空间资源、提升城市功能、改善人文环境的综合整治活动。如何运用现行土地政策,推进历史文化街区、风貌协调区及其他成片传统平房区的保护和有机更新,是城市更新改造过程中面临的重要课题。

城市更新中的规划和土地支持政策

为盘活存量建设用地,节约集约用地,国务院下发了《关于促进节约集约用地的通知》《关于推进老旧城区老工业区搬迁改造的指导意见》等文件,国家相关部委及地方政府也就推进城镇低效用地再开发等制定了一系列政策,将城市更新、存量土地开发和历史文化风貌保护进行了统筹安排。涉及的土地和规划支持的政策主要有:一是将老城区、核心区或中心城区内具有历史价值的街区规划纳入城市更新改造的范围,注重在严格保护历史文化遗产、传统建筑和保持特色风貌的前提下,盘活存量土地资源。二是鼓励原土地权利人进行改造开发。在符合规划的前提下,原国有土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发。原划拨土地改造开发后用途仍符合《划拨用地目录》的,可继续按划拨方式使用。改造开发的土地需要办理有偿使用手续时,其符合协议出让条件的,可依法采取协议方式。三是允许规划兼容。在符合区域发展导向和相关规划土地要求的前提下,允许用地性质的兼容与转换,鼓励公共性设施合理复合集约设置。四是对于城市更新的风貌保护项目,享受房屋征收、财税扶持等优惠政策。

历史文化风貌保护街区改造存在的困难和问题

实践中,各地方在实施历史文化风貌保护街区改造时,也面临诸多困难和问题。以“大拆大建”为主要方式的旧区改造导致风貌破坏,历史保护问题亟待重视。不少城市在城市更新、旧区改造过程中,速度效率优先,保护与改造同时推进,改造的目标明确具体,配套政策措施二是鼓励原土地权利人进行改造开发。在符合规划的前提下,原国有土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用地进行改造开发。原划拨土地改造开发后用途仍符合《划拨用地目录》的,可继续按划拨方式使用。改造开发的土地需要办理有偿使用手续时,其符合协议出让条件的,可依法采取协议方式。三是允许规划兼容。在符合区域发展导向和相关规划土地要求的前提下,允许用地性质的兼容与转换,鼓励公共性设施合理复合集约设置。四是对于城市更新的风貌保护项目,享受房屋征收、财税扶持等优惠政策。

历史文化风貌保护街区改造存在的困难和问题

实践中,各地方在实施历史文化风貌保护街区改造时,也面临诸多困难和问题。以“大拆大建”为主要方式的旧区改造导致风貌破坏,历史保护问题亟待重视。不少城市在城市更新、旧区改造过程中,速度效率优先,保护与改造同时推进,改造的目标明确具体,配套政策措施,同步推进。首先,应当依据城市规划,确定历史文化风貌街区保护的设计方案,纳入城市设计方案。其次,可将历史文化风貌街区作为城市更新单元,纳入分区规划,落实在控制性详细规划中。最后,依据控规确定的土地性质,细化土地开发利用政策,确定更新改造实施方案,有序推进,防止“赶时间、求速度”。二是存量土地开发要注重规划兼容,复合利用。存量土地开发地区在增加公共服务设施用地的同时,可与各类用地兼容或混合设置;在满足地区规划导向的前提下,商业服务用地与商业办公用地可以相互转换,住宅用地可以全部或部分转换为商业服务业或商务办公用地。以减少人流聚集度为原则,可建设小型商业、办公用房。历史文化保护区的城市更新应划定实施单元,鼓励多主体参与。一是划定城市更新实施单元。划定的城市更新改造实施单元中可包括多个具体项目,每个具体项目可以涉及多种土地用途。历史文化街区更新应当注重织补空间,实施生态修复、城市修补,通过恢复性修建,保护街巷胡同格局及传统建筑形态,留存有价值的历史信息。二是倡导实施“单元最小化”改造模式。鼓励各类主体参与历史文化风貌保护街区的更新改造,运用政府与使用者协商收购、单个或多个使用者自行改造等多种方式,做到实施单元可最小化,推动街区小规模、渐进式、可持续更新。根据更新实施单元的项目主体既可以统一组织综合实力强的国有企业承担改造任务,也可以将实施单元内的各个具体项目交由原产权人、民间资本和社会力量进行改造。加大对历史文化街区改造的地价支持,降低更新改造成本。一是实行国有土地使用权作价出资(入股)处置方式。作价出资(入股)是由国家以一定年期的国有土地使用权作价,投入到新设的企业,新设企业取得土地使用权,在使用年期内,土地使用权可以依法转让、作价出资、租赁或抵押。城市更新改造过程中,涉及到能源、环保、水电气热等设施项目划拨用地的,可以采取土地作价出资(入股)政策,由政府向国有独资公司或控股公司注入土地资产。二是鼓励开发利用地下空间。在不改变地表用地性质前提下,更新项目利用地下空间建设停车场、便民商业服务设施、公共配套服务设施的,不计收土地价款;符合风貌保护需要的更新项目,除已确定的法定保护、保留对象外,经认定为确需保护、保留的新增历史建筑,可确定为公益性用途,按照相应用途的一定比例收取地价。具体比例根据当地实际情况确定并向社会公开。

加大对城市更新中历史文化街区改造的资金扶持。一是鼓励利用国家政策性资金。按照政府和社会资本合作项目建设模式及企业建设等模式创新融资方式,争取更多的国家政策性贷款用于历史文化风貌保护街区的更新改造项目。二是探索土地出让收入一定比例用于城市更新项目。城市更新中涉及历史文化风貌保护街区更新改造和基础设施建设的,可从市、区县政府取得的土地出让收入,在计提国家和本市有关专项资金后,将剩余部分按照一定比例,用于相应的项目资金等。三是探索安排异地开发用地。城市更新中涉及历史文化风貌保护街区更新改造项目的,政府可向实施主体拨付异地开发用地,作为统筹外迁安置房源及资金平衡用地,使得疏解成本和未来腾退土地收益实现良性循环。四是探索实施“城市改造更新专项债券”。城市更新规模大、历史文化风貌保护街区的更新改造任务重、政府财力不足、改造资金缺口大的城市,可探索以发行“城市更新专项债券”方式举借债务。既可以发行企业债券,也可以发行国家债券。国家债券形式可以是中央政府债券,也可以是地方政府债券,旨在解决城市更新工作的融资需求。城市更新专项债券根据城市更新项目业务实际需要,在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面“量身打造”,全面适应城市更新工作的融资特点。

作者:廖永林 曹爽 单位:北京华信房地产评估有限公司

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