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生态扶贫实践困境与路径优化

[摘要]文章通过梳理安徽大别山区绿色脱贫实践,探究生态扶贫的践行困境:相关主体绿色脱贫理念滞后,生态与经济效益协同发展困难,公共政策引导、扶持力度不均,贫困群众生态脱贫动力不足。进而从发展理念、资源禀赋、政策设计与内生脱贫动力四个方面提炼出生态扶贫的长效举措。

[关键词]脱贫攻坚;安徽大别山区;生态扶贫实践

安徽大别山区是2011年12月中共中央、国务院颁布《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》中规划的14个集中连片特困区之一,也是安徽省在新时期脱贫攻坚的主战场。采取何种扶贫方略改变此区域的贫困面貌,是安徽省扶贫开发工作的重点和难点。2015年11月中央决策层在关于打赢脱贫攻坚战的决定中提出要把生态保护放在扶贫开发的优先位置,倡导“绿水青山就是金山银山”的发展理念,绿色发展成为精准扶贫领域的主基调。2015年12月,《安徽省贯彻落实大别山革命老区振兴发展规划实施方案》中指出要坚持绿色、共享等发展理念,加强生态保护建设,推进扶贫攻坚进程。2018年1月,国家发改委等六部门印发《生态扶贫工作方案》,要求牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略,坚持扶贫开发与生态保护并重[1],走出一条脱贫攻坚与生态文明建设“双赢”的生态扶贫道路。生态扶贫实现了从指导思想到实地运用的重大飞跃。学术界密切关注生态扶贫实践,研究成果逐步涌现,为持续推进生态扶贫战略提供了理论依据。沈茂英、杨萍界定了生态扶贫的概念与生态扶贫的五大类型,提出了新时期生态扶贫建设的重点领域与制度保障(沈茂英、杨萍,2016)。曹诗颂等通过对连片特困区714个贫困县的生态脆弱性与经济贫困进行耦合协调分析,得出连片特困区脆弱生态环境与经济贫困共生共存[2],提出将生态经济与扶贫开发相结合,走生态扶贫道路(曹诗颂等,2016)。莫光辉从脱贫攻坚战的绿色减贫内涵和绿色减贫定位阐释了绿色减贫是脱贫攻坚战的价值取向[3]。但是生态扶贫的现有研究成果,多是基于全局性扶贫开发视野,缺乏较强的区域针对性。本文以典型的安徽大别山区为例,尝试分析生态扶贫在实践中的运行成效,探讨制约其进一步发展的障碍因素,为有效推进生态扶贫路径寻找良方,也可为其他贫困地区深入开展生态扶贫方案提供重要的参考。

一、生态扶贫:脱贫攻坚的一种新范式

传统的生态治理是作为一种脱贫手段被嵌入扶贫开发大格局之中。但生态建设与扶贫开发平行化前进的实践方式,并不能实现生态治理的持续有效和贫困人口的持续脱贫,从而导致贫困群体与当地生态环境陷入贫困恶性循环的泥潭。进入新时代,绿色和协调作为经济社会发展的重要理念,也逐步成为精准扶贫领域的核心元素。中共中央国务院在关于打赢脱贫攻坚战的决定中,倡导“绿水青山就是金山银山”的发展定位,提出要把生态保护放在扶贫开发的优先位置,将生态与扶贫有机结合的生态扶贫作为精准扶贫的新策略。通过实施各具特色的生态扶贫模式,将生态资源转化为生态资本要素并融入精准扶贫之中,让贫困人口从生态治理中有效脱贫,使其成为中国特色脱贫攻坚道路的一种选择。生态化是生态扶贫的内核。生态扶贫是绿色协调发展理念在反贫困领域的集中体现,基于贫困地区与重点生态功能区的空间区域重叠、生态治理与贫困治理目标重合而形成,侧重于环境保护与生态经济发展的协调统一。[4]依靠生态项目建设因地制宜发展特色生态产业,赋予贫困人口参与并获得生态资源资本化的权益,通过生态资源的持续有效利用,彰显脱贫攻坚道路的绿色化形态。生态扶贫是将“绿水青山”变成“金山银山”的有效途径。把生态保护放在扶贫开发的优先位置,并不是要单纯固守一地的生态资源,而是要千方百计地进行实践创新,充分利用好生态资源禀赋优势,串联起生态文明建设和脱贫攻坚两个战场,以生态扶贫带动精准扶贫,实现绿色减贫与生态环境保护双赢的格局。生态扶贫的落脚点是提升贫困人口的可持续生计能力。[5]作为一种可持续发展的新型扶贫模式,将生态经济建设与脱贫攻坚有机结合,以良好的生态环境为基础,让贫困人口参与重大生态项目建设,创新生态资源加工利用方式,以发展生态特色产业为载体,形成绿色生态产业体系,着力将提升贫困人口的可持续生计能力融入其中,提高生态扶贫的益贫效果,最终实现贫困地区人口资源环境协调可持续发展。作为安徽省脱贫攻坚的重要阵地,安徽大别山集中连片特困区的生态功能定位注定该区域打赢脱贫攻坚战的新方向是实施生态扶贫,以生态立足的绿色脱贫之路在安徽大别山区全面开启。

二、生态扶贫的实践探索

安徽大别山区包括六安和安庆两市全境,共含潜山、太湖、宿松、望江、岳西、寿县、霍邱、金寨与霍山九县,该区域担负着保护生态环境和改变贫困面貌的双重责任。何以撬动大别山区既有的生态优势资源,依靠生态扶贫如期打赢脱贫攻坚战,是安徽省全面进入小康社会必须要完成的政治任务。(一)因地制宜,发展特色农业。在精准扶贫过程中,安徽大别山区以消除绝对经济贫困和改善生态治理为目标,践行绿色发展理念,将“生态”与“扶贫”有效衔接,依靠区域资源优势,大力发展生态特色农业。岳西县将生态农业扶贫作为摆脱贫困的一种途径,依靠先天独厚的资源优势,将茶业打造成生态经济首选产业,将以茭白为主的高山蔬菜作为一种特色主导产业,“岳西茭白”成为中国十大产业扶贫案例,积极推进全县蚕桑产业扶贫工作,生态特色农业成为岳西县绿色发展的主战场和增长极,2018年8月岳西成为全省首个“摘帽”的国家级贫困县。太湖县积极打造蔬菜产业扶贫项目,宿松县实施“稻虾合养”新型模式,其他各县依靠自身区位优势大力发展不同样式的特色农业助力生态脱贫。(二)打造品牌,推广光伏产业。金寨坚持以“生态立县”,发展绿色经济,通过创新脱贫攻坚方式,大力发展光伏产业,光伏扶贫是金寨县生态扶贫的一张靓丽名片。从2014年成为光伏扶贫的“试验田”开始,金寨县开启一系列卓有成效的光伏扶贫实践。为了让光伏发电与贫困户“结缘”,金寨县全面实施光伏发电扶贫到户项目。精准识别贫困户后,通过“到村到户到人到产业”的扶贫思路,运用扶贫资金为贫困户建设光伏电站,实现扶贫由“输血”向“造血”转变。以金寨县为代表的光伏扶贫,已成为大别山区精准扶贫的品牌项目,有条件的贫困县纷至沓来,学习借鉴金寨的生态扶贫模式,金寨县为安徽乃至全国生态扶贫提供了可复制、可推广的样板。(三)借力区位,发展生态旅游业。潜山县将“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念融入精准扶贫,把生态资源转化为富民资源,将生态旅游业作为脱贫主引擎,构建全域“生态+旅游”发展大格局。依托天柱山天然品牌优势,以美丽乡村建设为突破口,将生态扶贫与乡村旅游相结合,通过将生态资源变成旅游收益,将贫困户变成旅游经营户,将生态农产品变成特色旅游产品等方式,走一条让资源变资产、农民变股东,资金变股金的生态旅游扶贫道路。大力发展生态旅游业带动贫困人口脱贫,让乡村旅游变成贫困户的“金饭碗”。潜山县依靠发展乡村生态旅游业既守住了绿水青山,又实现了金山银山的目标。(四)拔掉“穷根”,实施生态移民工程。针对部分生态功能脆弱区“一方水土养育不了一方人”的情形,如何让脆弱的生态环境得到“静养”,如何让搬出“穷窝”的群众彻底拔掉“穷根”,望江县按照“两不愁、三保障”的要求,把易地移民搬迁作为消除贫困的重要途径。坚持把生态移民与美丽乡村建设相结合,积极发展生态特色农业,采取集中安置和分散安置等方式,实现贫困人口“搬得出、稳得住、能致富”的目标。岳西县将“挪穷窝”与“换穷业”并举,精确瞄准贫困人口,制定长期帮扶计划。根据搬迁群众的实际情况,采取就近务工、城镇就业、开办农家乐、易地扶贫搬迁加种植养殖等多种模式,为贫困户量身制定脱贫方案,解决可持续生计问题。各地用实践生动地诠释了生态移民加上就业安置等于满满的幸福感。

三、生态扶贫的实践困境

生态扶贫是安徽大别山区基于新时代打赢脱贫攻坚战做出的理性选择,作为一种扶贫理念与手段,生态扶贫虽然已经进行了较为充分的试点,但真正实现生态保护与精准扶贫的双赢还存在亟待破解的29难题。(一)绿色减贫理念有待提升。作为极具特色的一种扶贫模式,生态扶贫是推动贫困地区实现可持续发展的“一剂良方”,也是绿色发展理念在精准扶贫领域的具体体现。在保住“青山绿水”的同时实现“金山银山”,是安徽大别山区在这场波澜壮阔的脱贫攻坚战中立下的军令状。但从现实来看,绿色发展理念在该区域还没有形成共识。一方面,受脱贫指标和GDP目标考核的双重驱动,个别地区不愿扶持短期经济效益不明显,可能还带有投资风险的绿色生态产业,对绿色发展方式尚无做好充分准备,即便规划了战略性绿色新兴生态产业,也仅限于将“绿色增长”作为宣传和显示政绩的口号,没有将绿色减贫理念严格贯彻。另一方面,贫困群体的生态意识较为薄弱,短期内难以扭转他们对绿色发展和生态扶贫的认知,这也阻碍绿色减贫理念的推行。(二)经济、生态效益难以兼顾。传统的扶贫开发偏重于短期物质财富的增长,忽略了要与当地环境互生共存。对经济效益的极力追逐导致生态效益的急剧衰减,经济效益与生态效益相互悖逆,难以得兼,[6]其结果陷入了贫困与生态脆弱长期交织的窘境。为了扭转局面,生态扶贫以绿色发展观为指导,依靠当地既有的生态资源优势,创新脱贫攻坚新范式,将经济效益与生态效益融为一体。但鉴于其效果的长期性特点,贫困主体在短期内较难从生态扶贫中获取较大收益,不免对生态扶贫心存疑虑,无法调动积极性投身其中。受制于短期脱贫的政治目标,扶贫主体也不愿致力于具有长期经济效益的生态项目建设。大别山区贫困主体和扶贫主体在生态扶贫上的一致性态度迫切需要发展高效的特色生态产业兼顾经济与生态效益。(三)生态扶贫的政策设计亟待完善。2018年1月颁布的《生态扶贫工作方案》表明中央决策层对于生态扶贫的重视,预示着绿色发展理念下的生态扶贫在安徽大别山区有了广阔的发展空间。但是由于某些生态扶贫项目需要大量投入,既依靠原生态优势资源,更需要雄厚资金的长期注入,这不仅增加各级政府的财政压力,要随时接受是否具备可持续的风险挑战,还可能提高贫困人口的脱贫成本和返贫率。而“短期内出效益”的扶贫政绩诉求在一定程度上也导致扶贫主体对生态扶贫的瞄准偏离[7]。各地为了让生态扶贫起到立竿见影的效果,纷纷将有限的资源集中到生态发展能力较强,脱贫难度较小的贫困村,塑造生态扶贫样板,展示地方扶贫政绩。对脱贫攻坚短期效益的急切期待,对专项扶贫资金投入的严苛要求都可能为大别山其他贫困地的生态扶贫带来重压,急需优化调整现有的生态扶贫政策。(四)贫困人口的脱贫动力有待增强。提高贫困人口可持续生计能力是生态扶贫的最终落脚点,安徽大别山区贫困人口积极主动摆脱贫困的内生动力有待加强。当前,脱贫攻坚是各级党政干部的重大政治任务,以政府为主导采取自上而下的扶贫方略在一定程度上增强了贫困群体对外部扶贫资源的依赖性,助长了贫困人口“等、靠、要”的恶习,抑制了贫困人口依靠当地优势生态资源自主脱贫的积极性。大别山连片特困区集中分布使得贫困群体的自身发展能力较弱,整体素质较低和脱贫意识不足使得他们对生态扶贫半信半疑,驻足观望,只希望靠外部快速强大的资源投入改变贫困面貌。扶贫主体的工作重心不断下沉,在对贫困户的瞄准越来越精准,开拓多重利好叠加的扶贫模式时,必须唤醒沉睡的生态资源和贫困人口,激发贫困群体生态脱贫的内生动力,最大限度降低脱贫成本。

四、生态扶贫的长效举措

随着生态扶贫的不断推进,安徽大别山区的脱贫地域在逐步扩张,贫困范围在不断收缩。为了如期完成打赢脱贫攻坚战的政治任务,同全国人民一道步入小康,安徽大别山区正在尝试构建生态扶贫的长效战略举措。(一)初心不改,坚守绿色发展理念。以破坏生态资源,污染生态环境为导向的传统扶贫开发不具有脱贫的可持续性。实践证明绿色发展是新时代我国发展方式的创举,是实现经济效益与生态效益协调统一的全新发展理念。安徽大别山区的生态扶贫必须坚守绿色发展导向,编制大别山片区生态发展与扶贫攻坚规划,以美丽乡村建设为目标,打造生态的“原地”、生活的“宝地”、生产的“绿地”,走出一条绿色发展道路。通过生态扶贫促进绿色发展潜力的释放,并带来可观的生态经济效益,让绿色发展观成为连接脱贫攻坚各相关方的强大纽带。践行绿色发展理念,通过务实创新助力大别山区的生态扶贫,让大别山区的绿水青山与金山银山完美融合,提高贫困人口的获得感,增强幸福感,实现安徽大别山区贫困群体同步小康的目标。(二)依托优势资源,推进特色生态产业体系建设。与其他扶贫模式相比,生态扶贫坚守绿色减贫理念,将产业扶贫与生态保护有机结合,通过发展特色生态产业,实现生态效益与经济效益的协同增长,为贫困地区人口提供持久发展动力。为此,安徽大别山区应充分挖掘生态潜力,盘活沉睡生态资源,将资源禀赋优势转化为产业和发展优势,围绕特色生态优势产业和乡村旅游业,以美丽乡村建设为抓手,开发并打造具有区域特色的生态项目品牌,推进特色生态扶贫产业建设,促进生态保护和扶贫开发良性互动,构建大别山区特色生态产业体系的全新扶贫格局。对于生态环境极度脆弱区,以生态建设为抓手,精确瞄准贫困户,有效推进生态移民搬迁,为贫困人口“挪穷窝”,并在搬入地通过大力发展绿色生态经济,培育新的生态产业增长链,实现贫困地区经济社会可持续发展。(三)优化政策设计,科学引领生态扶贫方向。生态扶贫是在精准扶贫背景下贯彻绿色发展理念的必由之路,可有效将“金山银山”减贫经济效益与“青山绿水”长远生态效益完美融合。鉴于在实践层面存在的种种障碍因素,必须优化生态扶贫政策设计,最大限度地发挥各种利好扶贫政策的叠加效应,快速推动生态扶贫进程。针对安徽大别山区生态资源优势,制定并实施生态产业扶贫的绿色标准,通过相关优惠政策的实施,打好生态扶贫“组合拳”,吸引一批绿色优质企业落户并形成特色生态产业体系。通过合作经营、入股分红、自主创业、以工代赈等方式,为贫困地区提供长久发展动力。落实生态移民搬迁、推行纵横相连的生态补偿与脱贫攻坚协同机制,完善生态扶贫资金使用方式,建立健全长短期相结合的绩效考评激励机制,使生态扶贫的双重效益得到最大程度的呈现。(四)变革扶贫方式,激发贫困群众内生动力以往扶贫实践表明,只依靠外部强大力量的扶贫举措是不可持续的。不注重提高贫困群体的自我生计能力,一旦外部帮扶力度减弱,短期已经脱贫的群体很有可能二次返贫,激发贫困群体的内生动力是实现长久脱贫的关键之举。因此,生态扶贫必须要在绿色发展观引领下,创新扶贫方式,变“输血”为“造血”,整合各项生态扶贫资源,激发贫困群体脱贫的内生动力。首先,扶贫主体要帮助贫困群体树立脱贫攻坚的主体意识,将扶贫与扶志和扶智相结合,提高贫困人口的自我发展意愿和发展潜力,增进打赢脱贫攻坚战的高昂士气,实现从被动脱贫到主动脱贫的态度转变。其次,带动贫困群体一起参与到生态扶贫实践中,通过参与生态工程(产业)建设,开发生态公益性岗位,依靠生态保护补偿等多种渠道助力贫困人口脱贫,让其拥有直接的获得感,激发贫困群体生态脱贫内生动力。

五、结语

久困于穷,冀以小康。打赢脱贫攻坚战时不我待。“生态”与“扶贫”有机结合而形成的生态扶贫,就是大别山区破解贫困难题的“绿色密码”,它让新时期的安徽精准扶贫呈现出全新的视野和格局。期待到2020年,安徽大别山区的生态扶贫模式渐入佳境,绝对贫困得以消除,生态环境得到有效保护,绿色发展理念不断落实,生态产业扶贫体系逐步构建,生态扶贫政策设计不断完善,贫困群众脱贫动力不断增强,逐步打造出安徽大别山区的生态扶贫新样板,提高脱贫效益,为其他集中连片特困区域的生态扶贫提供参考。

[参考文献]

[1]发展改革委.关于印发《生态扶贫工作方案》的通知[EB/OL].中央人民政府网,http://www.gov.cn/xin-wen/2018-01/24/content_5260157.htm,2018-01-18

[2]曹诗颂,王艳慧,段福洲,等.中国贫困地区生态环境脆弱性与经济贫困的耦合关系———基于连片特困区714个贫困县的实证分析[J].应用生态学报,2016,(8):2614-2622.

[3]莫光辉.绿色减贫:脱贫攻坚战的生态扶贫价值取向与实现路径[J].现代经济探讨,2016,(11):10-14.

[4]李仙娥,李倩,等.构建集中连片特困区生态减贫的长效机制———以陕西北河县为例[J].生态经济,2014,(4):115-118.

[5]沈茂英,杨萍.生态扶贫内涵及其运行模式研究[J].农村经济,2016,(7):3-8.

[6]庄穆,刘建章.新发展观视野下经济效益与生态效益统一的可能与途径[J].辽东学院学报(社会科学版),2006,(8):14-19.

[7]唐丽霞,罗江月,李小云.精准扶贫机制实施的政策和实践困境[J].贵州社会科学,2015,(5):151-156.

作者:杜莹莹 陈起风 单位:铜陵学院

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