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关于地方经济干预效率的分析

东莞市政府经济总体状况及效率分析

(一)政府资源总体状况2011年,全市GDP已经达到4735亿元,GDP全国城市排名第19位,分别在青岛和宁波的后九位和后两位,年均增长11.1%。来源于东莞的财政总收入、财政一般预算收入和一般预算支出分别达到839亿元、313亿元和351.92亿,是五年前的2.2倍、2.1倍和2.38倍。(二)政府资源使用的经济效率初步分析虽然经济学家对政府公共投入是否可以看作生产性的这一问题目前有争议,但多数认为教育、卫生和公共安全等在内的政府支出可以看作是生产性的,虽然他们没有直接参与生产过程,但它们与生产直接存在一种不变替代的关系,间接为生产服务。本文认为只要对经济增长产生直接或间接效益的(如教育、科技等公共支出)政府支出都可以看作是生产性的。由于受到经济增长和地方财力限制,政府不可能将有限的财政资源用于单一的生产或投资领域,更不可能使其长期处于一种低效率的状态,否则容易形成“低发展陷阱”,甚至走入政府低效率干预所形成贫困和不公平的“拉美陷阱”等等,这对于地区的高水平崛起和社会稳定来说是可怕的。政府的公共投入资金的使用效率要比直接增加财政投入重要的多,这一点毋容置疑。东莞市与人口相近的青岛、苏州、宁波和佛山等经济发达沿海城市的人均产值———财政一般预算支出比来看,东莞公共财政资金的使用效率比较高,只是总体平均效率稍微落后于同城兄弟佛山约0.5个百分点,但却明显高于其他东部沿海城市青岛、苏州和宁波。

按照职能分类对东莞市地方政府经济的简要评价

(一)市场化程度及估计与地方经济建设市场化是指用市场作为解决社会、政治和经济问题等基础手段的一种状态,意味着政府对经济的放松管制,工业产权的私有化的影响。其认定标准很多,但主要还是从行政干预、政府资本、土地等自然资源等几个主要方面加以判断。但对于中国而言,在市场化程度众多指标体系中,最典型和具有代表意义的就是经济主体的自由化程度。即非公有制经济在经济中的比重变化。截至2011年底,东莞市非公有制经济实现增加值为3563.46亿元,占全市GDP的比重达到75.3%,比上年增加了1.1个百分点。从非公有制经济在经济中的比重这一指标判断,东莞市场化程度已经相当高,这和东莞国有大型企业较少,改革开放程度较深,活跃的民营经济和外资经济已经成为繁荣市场的主力军分不开。(二)社会事业主要投入领域的政府负担状况1.教育及人力资本投入状况东莞市近年人均教育财政投入不断增加,但是人均教育投入量不够稳定,且波动幅度过大,与青岛、宁波、佛山人均水平差距不大,但与苏州差距却相当悬殊,平均差距将近7000元。这种现象可能是由于东莞高校数量少,人口结构特殊,本地户籍人口和外来人口出现严重倒挂,且各种产业水平比较低,导致东莞常住人口受教育水平和人力资本积累一直处于比较落后的状态,与其经济规模不相适应。东莞常住人口受高等教育程度仅为7.1%,而佛山、宁波和苏州分别为9.47%、10.33%和13.97%,最高为青岛达到了14.86%①。2.公共卫生与医疗与人口数量相近的相关城市公共卫生支出及相关项目的比较来看,东莞近几年的公共卫生支出在4个城市比较中最低。就人均医疗卫生水平来说,2011年东莞的人均医疗卫生支出约为167.76元,佛山和青岛分别约为264.26元和340.07元,宁波最高约为619.84元。但从卫生技术人员和病床数的波动情况来看,东莞市的公共卫生投入所提供的卫生技术人员和病床数量与佛山基本相当,但略低于宁波和青岛。这些差异的原因:一方面可能是我国医疗保障制度本身缺陷的制约;另一方面是东莞人口倒挂最严重,导致对外来人口投入的公共医疗费用不足。所以地方政府的公共卫生投入效率问题值得进行专题研究。3.社会保障的政府负担从我国实际情况来看,社会保障是一个制度问题而与各级政府财政负担没有直接关系。一方面,中央及地方各级财政按照制度要求全力保障社会保证支出;另一方面,社会保障的制度设计实质上也造成了分配不公,社会保障并不能在每个公民中得以实现。因此在判断地方社会保障的效率时,只能按照制度设计来加以研究且只能停留在政府公布的数据层面。从2011年《东莞市国民经济和社会发展统计公报》来看,政府社会保障负担情况是达标的,但如果按照社会保障所涉及的广度和深度来判断,需要进一步分析。(三)地方行政一般公共服务及公共安全投入情况如果从人口数量相近的城市政府行政负担的比重来比较,东莞的财政行政负担的比重还是基本合理的,但产生的效率却不好评价。但有一点是确定的,即基本保障了政府运转的需求,维持了社会的基本稳定。从2010年的地方政府一般公共服务和公共安全财政支出分别占一般财政预算支出的比例来看,东莞市财政支出两个项目所占的比例分别为5.4%和9.3%,而同期青岛、苏州、宁波该两个项目所占的比例分别为15.1%、13.35%、15.08%和6.3%、7%、7.4%②。可见东莞的一般行政公共服务支出还是比较少的,可能有两方面的原因:第一就是东莞拥有市直管镇的特殊行政架构,降低了行政管理费用成本;第二就是这种特殊的政府行政架构管理效率较高。但是东莞的安全支出占一般财政预算支出的比例却相当高,且远远高于一般行政服务支出比例,说明东莞的社会治安安全形势比较严峻。这和东莞庞大数量的外来人口收入偏低、整体文化素质不高,同时地方政府提供社会保障不足有着直接的关系。(四)科学技术公共财政投入状况政府只有积极推动创新,引进高水平人才、提供一定资金保障,才能增强高水平崛起的不竭动力。充分发挥科技创新对实现高水平崛起的引领作用,加快发展创新型经济,建设创新型城市,不断提升科技对经济增长的贡献率。就科学技术公共财政投入总量而言,东莞和佛山、青岛相当,但远远落后于宁波。(五)初步结论通过以上分析,我们可以按照职能分类对东莞市政府经济干预的效率进行初步的判断(见表1)。

本文通过高水平崛起的地方政府经济干预模式的分类,对东莞政府资源总体状况以及按照政府经济职能分类对地方政府经济干预的有关问题进行了分析。结果表明,近年东莞地方政府经济干预效率有待进一步提高。一是从地方政府向公共服务型的政府转变来看:东莞市地方政府应该加大经常性公共资本支出从而相对减少直接生产性公共资本支出,努力提高公共产品的总量与质量,使公平服务与经济增长协调发展,力争使公共教育支出、公共医疗卫生支出和社会保障支出的使用效率和占GDP的比重继续提高,使经济社会高水平崛起所要求的市场机制在短期内形成。二是从经济增长的源泉方面来分析:人力资本水平提高和积累以及由此产生的劳动力流动、土地资源、R﹠D及管理水平提高的相对状态应该是目前制约东莞高水平崛起的主要因素,而相对的资本要素却不是高水平崛起的主要制约因素。尽管近年来东莞市地方政府对社会公共事业投入不断增加,但由于受到产业水平、户籍制度、社会保障制度以及特殊人口结构等客观因素影响,导致社会公共事业的高投入没有明显提高东莞的常住人口总体受教育水平、人力资本水平与积累及公共医疗卫生水平,从而制约人力资本积累和劳动力合理流动,同时也制约了经济增长和社会发展的高水平崛起。

本文作者:王晓芳工作单位:东莞职业技术学院

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