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国有企业改革降成本和创新效应分析

[摘要]国有企业改革的短期经济效应体现在降低国有经济的成本和降低民营经济的成本两方面;国有企业改革具有长期创新功能,能推动国有经济和民营经济的创新,从而提高我国整体国民经济的创新水平和创新能力。因此,国有企业改革不仅促进自身发展,也促进民营经济发展,应通过推行优化我国整体经济布局、继续深化国有企业改革、消除民营经济的进入壁垒和降低民营经济的非生产性外部成本三方面政策,来实现国有经济和民营经济的共赢协调发展。

[关键词]纵向国民经济布局;国有企业改革;降成本效应;创新效应

一、引言

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央多次重申和强调要坚持我国的基本经济制度,强调坚持我国的基本制度需要坚持“两个毫不动摇”:要毫不动摇地巩固和发展公有制经济;要毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展,保证各种所有制经济依法公平参与市场竞争、平等使用生产要素、同等受到法律保护。〔1〕党的十九大进一步提出,在中国特色社会主义新时代,需要继续优化国有经济布局,深化国有企业改革,发展混合所有制经济。发展混合所有制经济,不仅能够在企业内部实现国有资本和民营资本的融合共赢协调发展,而且也能够在宏观上实现国有经济和民营经济的融合共赢协调发展,这与我国整体的国民经济布局有关。从1995年开始,中央逐渐明确,在商业领域,国有经济要逐渐地从一般竞争性领域退出,但国有经济必须要集中在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域。而对于民营经济,一方面可以布局在非国计民生领域,另一方面允许其非控股地布局在关系国计民生领域。由此,我国整体的国民经济布局战略规划逐渐清晰,即构筑纵向的国民经济布局。在这个纵向的国民经济布局中,国有经济主要布局在上游的资源、能源、关键装备制造、军工企业等公益性和关乎国家安全、经济命脉的重要行业和关键领域,这将有助于国有经济突出主业,充分发挥国有经济的规模经济优势和专业化优势。而民营经济则集中在非关乎国家安全、经济命脉的下游竞争性领域,以充分发挥其靠近最终消费市场端的信息优势。这个纵向的国民经济布局随着改革的不断推进和深化,正在逐步清晰。从宏观上看,我国的国民经济布局实质上可以抽象为国有经济居于上游位置、众多的民营经济占据下游位置的纵向生产结构。在这个上游、下游的纵向生产结构中,国有经济将原材料或其制造的中间产品通过市场销售给下游竞争性的民营经济,民营经济则生产最终产品销售给消费者。在纵向生产结构下,国有经济和民营经济之间,形成了互相依赖、互相影响的互补关系。上游的国有经济改革,不仅事关国有经济自身的发展,而且具有牵一发而动全身的作用,势必对下游的民营经济的发展壮大产生影响,进而影响我国国民经济整体。比如,如果对上游的国有企业进行混合所有制改革,由于资本的流动导致的资源优化配置,以及更完善的法人治理结构,将会引起上游的国有经济效率提升及成本下降,进而导致中间产品价格的变动,最终传导到下游的民营经济,影响处于下游位置的民营经济的发展。①

二、理论基础与传导机制

(一)纵向国民经济布局构筑了国有经济与民营经济协调发展的理论基础。自1995年党的十四届五中全会明确指出对国有企业进行战略性改组以来,特别是党的十八大以后,通过国有企业的横向兼并重组、纵向重组以及专业化重组,国有经济逐渐地集中在关系国家安全、经济命脉和民生的关键领域或重要行业,如电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等行业,而民营经济则主要分布在其他竞争性行业和领域。这实质上优化了我国整体的国民经济布局,形成了我国特有的国民经济布局。即从宏观上看,构筑了国有经济位于生产的上游位置,民营经济处于生产的下游位置的纵向的国民经济布局。在这个纵向的国民经济布局中,上游的国有经济首先将资源、能源等投入品或中间产品生产出来,然后提供给下游的民营经济。民营经济经过生产过程,生产最终产品提供给消费者。这个纵向的国民经济布局的形成,使得在宏观上国有经济与民营经济成为互补的经济组成部分,为国有经济与民营经济互动、融合发展创造了前提条件和基础。(二)纵向国民经济布局下国有企业改革以点带面的传导机制。在微观层面上,国有企业改革主要通过兼并重组、混合所有制改革、公司制改革等方式进行,其主要传导机制分别表现在以下三个方面。第一,国有企业通过兼并重组,无论是横向兼并所强化的规模经济性,还是纵向重组后发挥的上下游协同效应,以及专业化重组后的共享资源效应,都优化了国有企业自身的资源配置,这必然会传导到下游民营企业乃至整体的民营经济。第二,国有企业通过混合所有制改革,实现了在企业内部国有资本与民营资本之间的内部融合,形成了混合所有制企业。发展混合所有制企业和经济,始于1999年党的十五届四中全会。全会提出,国有大中型企业尤其是优势企业,宜实行股份制的,要改为股份制企业,发展混合所有制经济,这是国有资本和民营资本在企业内部实现的首次融合。相应地,在混合所有制内部建立了包含国有资本、民营资本特有的内部治理结构,并对其效果进行了有益探索,力图激发国有资本的活力。数据显示,截至2013年,我国90%的国有及国有控股企业完成了公司制股份制改革,中央企业及其所属子公司改制比例达到89%,中央企业资产总额的56%、净资产的70%、营业收入的62%已在上市公司。同时,随着我国市场经济体系不断完善,一个问题逐渐呈现出来,即在混合所有制的企业中,国有资本比重偏高,国有产权“一股独大”导致了国有资本相对集中且长期固化。数据显示,我国的国有股权自2007年以来一直保持在80%左右,从而导致了混合所有制企业的活力遭遇进一步发展的瓶颈。公司治理理论指出,股权过于集中,无法形成有效的制衡机制,弱化了激励,不利于国有企业的竞争力。因而,需要对国有企业进行进一步的混合所有制改革,这将会提高混合所有制企业的资本流动性,改善公司的治理结构,强化不同产权主体的激励,在企业内部形成有效的制衡机制。可以预见,进一步的混合所有制改革,将改善企业内部治理结构,提高混合所有制企业的绩效,这必将对下游的民营企业乃至整体的民营经济产生影响。第三,通过国有企业的公司制改革,无论是对通过混合所有制改革形成的包含国有资本的混合所有制企业,还是国有独资公司,目的都是建立现代企业制度。现代企业制度的建立,将改善公司内部的治理结构,提高企业的经济绩效,这一定会传导到下游民营企业乃至整体的民营经济。综上所述,国有企业改革,首先提高了自身的经济绩效,其次通过宏观上构筑的纵向国民经济布局,具有“牵一发而动全身”的功能,将传导到下游的民营企业乃至民营经济整体,从而对我国整个国民经济产生积极的正向经济效应。

三、国有企业改革的短期“降成本”效应

党的十八大以来,国有企业改革通过兼并重组、混合所有制改革、公司制改革三种方式,取得了实质性进展。在国有企业兼并重组改革方面,有34家中央国有企业进行了重组,企业总数从117家下降到98家,有136家省管国有企业进行了重组;在混合所有制改革方面,超过67%的中央企业已经或者正在引入各类社会资本,推进股权多元化;在公司制改革方面,全国国有企业公司制改制面达到90%以上,中央企业各级子企业公司制改制面达92%。国有企业改革的短期经济效应,主要体现在两个方面。(一)能够降低国有经济的成本。在短期内,技术水平可能不会发生太大的变化。即使没有技术水平提高的创新效应,国有企业改革也将对混合所有制企业的成本乃至国有经济具有降成本的作用,其主要通过三个途径来实现。第一,通过国有企业间的兼并重组,无论是横向兼并所发挥的规模经济性,还是纵向重组后完善的产业链上下游协同效应,以及专业化重组后节约的重复建设成本,都降低了国有企业的平均成本。第二,国有企业混合所有制改革和公司制改革强化了企业的内部激励,降低了代理成本,这必然进一步降低国有企业的平均成本。第三,随着国有企业平均成本的下降,在最终产品需求稳定的条件下,国有企业的产量将增加。由于我国的国有企业更多集中在为了解决市场失灵的自然垄断行业,自然垄断行业的一个显著特征是固定成本巨大。国有企业的产量越大,越能发挥规模经济优势,单位产量分摊的平均固定成本越小。因而,随着国有企业的产量增加,国有企业的平均固定成本将下降。因此,通过以上三个途径,国有企业降低了自身的成本。微观个体上国有企业成本的下降,在整体上将降低国有经济的成本,扩张国有经济的规模。(二)能够降低民营经济的成本。民营经济由于在纵向国民经济布局中处于下游位置,其生产过程中所需要的投入是上游的国有经济提供的中间产品,因而当上游的国有企业通过改革降低国有经济的成本后,上游的国有经济将降低其所生产的中间产品的价格。这对于使用中间产品的下游民营经济来说,能够以更低廉的价格获得中间投入品,民营经济的成本自然下降了。通过以上传导过程,上游的国有经济改革降低了民营经济的成本。进一步地,从微观上看,在最终产品需求稳定的条件下,中间产品成本的下降,将提高微观的民营企业的产量。在整体上,扩大了整个民营经济的生产规模,促进了民营经济的发展和壮大。根据盛朝迅和黄汉权的研究,目前中国工业平均电价和工业天然气价格分别比美国高30%和3倍左右,这意味着中国的电价和天然气价格有很大的下降空间。〔2〕可以预见,如果处于上游的电力、天然气行业的改革迈出实质性步伐,即使技术水平不变,源于规模经济性、上下游协调性、资源共享性和内部治理完善,带来的效率提升必然会使我国的工业电价和工业天然气价格下降,这一定会降低下游使用电、气的民营企业的成本,促进民营经济的发展。另外一个例子也可以佐证这个理论结论,2017年3月6日,工信部副部长在国新办举行国务院政策例行吹风会上表示,基于混合所有制改革取得的实际效果和良好预期,三家基础电信企业拟定10月1日起正式在全国范围取消手机国内长途和漫游费,这将使我国的企业用户年降费总额近40亿元。〔3〕总结以上两点,可以说,国有企业改革,即使技术水平不变,也能够降低国有经济的成本,而且也会降低民营经济的成本,从而降低了我国整体的国民经济的运行成本。在供给侧结构性改革的指引下,中央提出了“三去一降一补”五大任务①,其中的“降”即为降成本。为了顺利完成降成本的任务,国务院也提出了降低企业的税费、融资成本、制度性交易成本、人工成本、能源成本和物流成本等六大措施。本文的研究表明,无论是对上游的国有经济,还是对下游的民营经济,国有企业改革都会起到降低成本的作用,从而对我国的整体经济有降低成本的作用。随着国有经济和民营经济成本的下降,国有经济和民营经济的规模都必然会扩大,从而扩大了我国经济总量,促进了我国的经济总量增长。

四、国有企业改革的长期创新效应

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,表明创新工作的重要性。国有企业改革具有长期的创新功能,将推动国有经济和民营经济的创新,提高我国整体国民经济的创新水平和创新能力。(一)国有企业改革促进了国有经济创新。国有企业的改革,对国有企业自身乃至国有经济整体的创新传导机制体现在以下四个方面。第一,国有企业改革的效率提升促进了国有企业规模的扩大,这给自身带来了规模经济,规模经济使国有企业乃至整个国有经济的创新水平提高。随着国有企业的总产量增加,混合所有制企业通过“干中学”积累经验进而上升为创新知识,这是随着国有企业规模扩大的“副产品”,具有一定的“自发性”。〔4〕进一步地,创新的知识会进行扩散,对同行业具有正的外部性,从而提高了整个国有经济的创新水平。第二,国有企业改革提高了自身乃至国有经济的盈利水平,更高的盈利水平意味着国有企业能够拿出更多的利润进行主动的研发活动,这必然使得混合所有制企业乃至国有经济的主动创新能力提高。〔5〕第三,主动的创新活动需要创新投入,创新投入类似于固定成本,一个企业的规模越大,创新的单位成本越低,越有利于企业的创新。因为国有企业改革促进了国有企业的规模扩张,所以国有企业以及国有经济整体的创新能力得到了提升。第四,创新活动的一个特点是投资周期长、风险大,公司治理理论认为,相对于股东而言,企业经理作为代理人更容易追求短期行为、厌恶创新活动等长期行为,而更好的企业内部治理结构会部分地矫正企业经理的这种行为倾向。〔6〕国有企业改革将会形成更完善的企业治理结构,带来企业内部治理改善。这必然激励企业经理进行更多的创新活动,从而提高了国有企业乃至国有经济整体的创新水平和创新能力。(二)国有企业改革促进了民营经济的创新。国有企业改革对民营企业乃至民营经济整体的创新具体传导机制表现在以下三个方面。第一,根据雅各布斯外部性(也被称为行业间技术进步)理论,上游的企业创新将会扩散到下游的企业。其主要机理是,上游企业新的生产工艺会扩散到下游企业,其生产的中间投入品质量提高。〔7〕在纵向的生产结构中,民营经济居于下游位置,国有经济占据上游位置。根据雅各布斯创新,当国有经济创新水平和创新能力提高时,一定会提高民营经济的创新水平和创新能力。更为重要的是,雅各布外部性尤其对新生的民营经济创新具有重要意义,比如高新技术行业。因为新生的民营经济作为行业的新进入者,其自身创新水平和能力有限,主动研发活动缺乏;同时,本行业是一个新的产业,新的企业无法从同行业中的企业获得创新的扩散,此时只能更多地受益于上游企业和行业,获得创新的扩散。第二,与国有经济的规模经济相类似,国有企业改革会扩大民营经济的规模,规模的扩大会获得“干中学”经验进而上升为创新知识,从而提高了民营企业的创新水平。进一步地,创新的知识会进行扩散,对同行业具有正的外部性,从而提高了整个民营经济的创新水平。第三,民营企业由于上游国有企业所提供中间产品价格下降而获得更高的利润水平,因而民营企业能够拿出更多的利润进行主动的研发活动。从宏观上看,提高了民营经济的创新能力。第四,民营企业的规模越大,越能分散创新投入,创新的单位成本越低,因而促进了民营经济创新能力的提高。五、结论与政策建议从我国的整体经济布局来看,我国已经形成了国有经济集中在相对上游位置、众多民营经济分布在下游位置的国民经济布局。这个经济布局说明我国的国有经济和民营经济之间,不是你死我活的竞争替代关系,而是一种协调发展的互补性关系。在宏观的纵向国民经济布局下,本文深入地分析了微观上国有企业进行改革时,一定会通过这个纵向生产结构,对整个国民经济产生一系列正向的经济效应,包括降低国民经济成本和创新效应。同时,上游的国有企业改革,对国有经济规模和民营经济规模均有促进作用,从而促进了我国的经济增长。因而,可以说,国有企业改革不仅促进了自身的发展,而且也促进了下游的民营经济的发展,从而实现了国有经济与民营经济之间的共赢协调发展。因此,凡是有利于国有企业和国有经济发展的举措和政策,都会具有相同的经济效应。第一,必须进一步优化我国的整体经济布局,实现我国的纵向国民经济布局战略规划,以构筑我国国有经济和民营经济之间的互补协调关系。当前,我国国有经济布局仍然呈现出过宽、过散、战线过长、过杂的趋势,不利于发挥专业化和规模经济优势,降低了国有资本的活力。必须通过兼并重组来优化国有经济布局,将国有经济集中在关乎国计民生和国家经济命脉的范围内,突出主业,这将使国有经济具有规模经济优势、上下游协同优势和专业化优势,实现降低国有企业成本和提高效率的目的,进而促进下游的竞争性领域民营经济的发展乃至整个国民经济的健康发展。具体措施包括:(1)在长期的国有经济改革规划中,要下定决心将国有资本从竞争性商业领域退出来。从长期看,要将国有经济布局在非营利性的公益性领域和关乎国计民生、国家经济命脉的营利性商业领域两个领域。非营利性的公益性领域的国有经济不以盈利为目的,是为了弥补市场失灵,主要是以承担公共政策、提供公共服务、保障国家安全为目标,这类领域包括国防军工、战略物资储备、义务教育、基本医疗养老和公益性研发等领域。关乎国计民生、国家经济命脉的营利性商业领域,包括基础性、战略性、重要前瞻性产业,这个领域的国有经济在整个国民经济处于上游位置,要坚持效率原则,以盈利为目的。同时,这个关乎国计民生、国家经济命脉的营利性商业领域要根据经济条件和技术条件进行动态调整。(2)制定相应的竞争性商业领域国有经济退出机制。在短期中,一些国有经济在竞争性商业领域可能仍然存在,但竞争性领域内的国有经济一定要按照市场经济中优胜劣汰原则,自负盈亏,该破产时必须破产,政府不能对竞争性领域内的国有经济实施软预算约束,施加援助之手,要让预算约束硬起来,完成长期中国有经济退出竞争性商业领域的目标。根本原因在于,我国的任何一级政府都没有能力维持竞争性领域的国有经济,当前地方政府的债务风险攀升与以往持续维持巨量国有经济有很大关系。但在竞争性领域的国有经济的退出过程中,可能涉及国有经济就业人员安置和相关资产转制等问题,需要预先制定相关制度和规则加以处理。(3)在长期中,在国有资本从竞争性商业领域退出后,要严格限制国有资本再进入到竞争性商业领域,对国有资本配置领域严格限制,规定国有资本只能配置在公益性和关乎国计民生的营利性商业领域,其他领域严格不能进入,以避免改革出现逆转和反复。例如,国有资本不能在房地产行业有利可图时,就进入房地产行业;餐饮行业回报率较高时,就进入餐饮行业。这些行业不是体现国有资本功能的领域,必须严格禁止。通过将国有经济从竞争性商业领域退出,将其集中在公益性和关乎国计民生的营利性商业领域,将使国有经济具有规模经济优势和专业化优势,实现降低国有企业成本和提高效率的目的,为下游的民营经济腾挪发展空间,促进下游的竞争性领域民营经济的发展乃至整个国民经济的健康发展。第二,在完成优化国民经济布局基础上,需要在微观上对上游的国有企业继续深化改革,在保证国有经济控制力,将国有经济布局在公益性领域和关乎国计民生的上游行业基础上,为了提高国有经济的效率,保持国有资本的保值和增值,促进下游民营经济的发展,必须对上游的国有企业进行有序改革。具体措施包括:(1)在国有企业改革的顺序上,首先应该去除国有企业的“社会性负担”,剥离国有企业办社会职能。(2)改变国有资本管理体制。国有资产管理部门作为全民的委托人承担着监督和管理职责,但需要由原来的直接管理企业向管理资本转移,减少来自政府的行政干预,使企业能够作为一个市场主体独立决策,发挥企业的信息优势,降低交易成本。(3)以国有企业混合所有制改革为突破口,加大国有企业混合所有制改革的力度和速度,实现产权的多元化。通过混合所有制改革,将改善混合所有制企业的内部治理结构,不仅能够促进国有资本和民营资本在企业内部的融合,提高混合所有制企业的生产效率和竞争力,还将在宏观上,通过纵向的国民经济布局,降低下游的竞争性领域民营经济的成本,促进民营经济的发展,进而促进国有经济和民营经济的互动发展和融合。第三,必须消除民营经济的进入壁垒和降低民营经济的非生产性外部成本。在纵向的生产下,民营经济是国有经济中间产品的需求方,民营经济的发展壮大,意味着对上游的国有经济需求的增加,能够促进国有经济做强做大做优,因而,制约民营经济发展也就是在制约国有经济的发展。当前,制约我国民营经济发展的一个关键因素是民营经济的进入壁垒问题。因而,必须下大力气破解民营经济面临“玻璃门”、“弹簧门”等进入壁垒问题。具体措施包括:(1)必须制定和完善保护私人财产的法律制度,切实有法可依,有法必依。切实依法保护、平等保护和全面保护私有产权,保护民营经济产权不可侵犯,让“有恒产者有恒心”。只有私有财产神圣不可侵犯,民营经济才敢于进入竞争性领域。否则,即使放开所有的竞争性领域,民营经济也不会选择进入。(2)必须建立和实施民营经济“市场准入负面清单制度”,切实实现在非限制领域内,民营经济的自由进入,以提高市场化程度,提高经济效率。(3)必须实施有效措施,降低民营企业的要素成本、融资成本和税收成本,改善民营企业的利润空间,通过市场力量吸引民营经济的进入。4)必须降低民营经济的制度性交易成本,进一步清理、精简涉企行政审批等事项,清理规范涉企行政事业性收费,改善营商环境。

作者:叶满城 梅宇航 单位:辽宁大学

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