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环境监管失职罪刑法适用分析

摘要:环境监管失职罪中河长的义务来源是其职权内容和责任内容,前者包括制定综合治理方案和河流监督权力,后者包括水体保护、污染治理、生态修复的责任。河长在环境监管失职罪中主体条件的判定在除了政府工作人员之外,需要对民间河长、公益河长、村级河长进行分别探讨。河长触犯环境监管失职罪的行为模式有四种,分别是对水体资源、水质条件、流域设施、整体生态的保护失职,而对造成严重损害后果的司法认定则需要结合相应的司法解释来判断,以督促河长更好地履行职责。

关键词:河长制;环境监管失职罪;河长;司法认定

2007年,为治理太湖蓝藻疯长引发的污染,无锡市政府推行了河长制。2016年12月,中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于全面推进河长制的意见》,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实,并对河长制推行的指导思想、基本原则、主要任务、保障措施进行明确规定。此后水利部和环保部联合发布的《贯彻落实〈关于全面推进河长制的意见〉实施方案》,进一步明确了河长制工作的具体要求和保障措施,从中央层面推进河长制的开展。河长制的施行给水环境治理带来了极大的便利,但同时也存在极大的挑战。现阶段河长制的推广过程中存在着重视责任的分配、忽视对渎职预防的问题。由于河长本身的定性不够清晰,所以河长一旦渎职触犯环境监管失职罪,如何适用刑法也存在争议。有鉴于此,对于河长触犯环境监管失职罪的正确处理是下一步完善河长制工作需要解决的问题。只有对河长触犯环境监管失职罪中的义务来源、主体条件、行为方式、损害后果的司法认定等有了清晰的认知,才能够提出更好的预防措施,并且将相关经验推广到湖长制、湾长制等其他制度。

一、环境监管失职罪中河长的义务来源

河长制的设立初衷在于治理水环境污染,河长职权内容集中在如下两个方面:第一,宏观上制定管辖流域的环境综合治理方案的权力。第二,微观上监督河流流域环境的权力,这一职权属于河长职权的较为细化的方面,无论是黑龙江大庆市的《大庆市安肇新河流域水环境综合整治规划》还是云南省的《云南省全面推行河长制的实施意见》,都对河长如何监督河道环境以及分配相关人员进行监管值班等方面做了详细的规定[1]。河长制的责任内容主要有以下几个方面:第一,保护水体资源。第二,防止水污染。第三,完善流域生态修复。河长需要对流域的整体生态环境负责,尤其是重视保护源头地的水生态环境,建立完备的生态环境补偿机制,以期在生态环境和经济效益之间达到平衡[2]。综合来看,河长在环境监管失职罪中的义务来源在于河长受国家公权力的委任而对其所管辖的河流拥有相对完整的治理权限,河长的身份来源可能多种多样,但是其一旦被授予了河长的职务,就有义务对河流的生态环境进行整体的维护,这种维护涵盖了河流前期的资料搜集、河流治理方案的确认、河流周边环境的监督、河流水体资源的保护、河流水质污染的防治、河流小水利设施的维护等,上述这些构成了河长在环境监管失职罪中的义务范围,要求河长在环境监管的过程中尽到相应的义务。

二、河长触犯环境监管失职罪的主体辨析

河长是指受委派而对某一流域的水环境进行监管的公务人员。除了一般意义上的县乡一级的基层政府主官之外,还有其他类型的人员也会担任河长。在环境监管失职罪的规定中,对行为主体的限定是“负有环境监督管理职责的国家机关工作人员”,前者作为县乡一级的政府主官,不论是所肩负职责还是自身的国家机关工作人员身份都符合环境监管失职罪的主体要求,但是对于其他类型的河长,则要考虑到主体的来源复杂性,需要进行具体判断。其他类型的河长主要有如下几类人员:一是社会上的非政府机关工作人员,即民间河长,二是各种公益组织推选出的河长,即公益河长,三是由村长或者村委会干部担任的河长,即村级河长。民间河长并非国家机关工作人员,其身份多样,既有退休职工、退休公务员,也有企事业单位的工作人员、记者或者专家学者。以南充市为例,为了增强河长制对水环境的监管力度,特别设立了“记者河长制”,以发挥媒体的监督功能,并取得了良好的效果,还受到了水利部的嘉奖[3]。民间河长不是国家机关的工作人员,不能作为环境监管失职罪的犯罪主体。由环保组织派人担任公益河长可以最大程度地利用环保组织的专业性和组织性,甚至可以引用国外的先进管理经验来运作河流流域的环保资本。对于公益河长失职时身份的认定,应该根据公益组织性质的不同区别看待,由政府注资设立的环保公益组织,本身就由政府牵头设立,此类公益河长,应被视为由国家机关派出的工作人员,在其出现环境监管失职的行为时要和一般类型的河长同等处置。对于由民间资本自发设立的环境保护公益组织派人担任的公益河长,在其出现环境监管失职的行为时,不应该将其视为国家机关的工作人员,不能作为环境监管失职罪的规制对象。村级河长应被视为国家工作机关工作人员,刑法第93条将村长以及村委会的工作人员包含在内,当其从事救灾、防汛等有关公务活动时,可以将其视为国家工作人员,但是对于其是否是国家机关工作人员,则需要根据其工作的内容进行探究[4]。2002年第九届全国人大常委会通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》将依据法律法规行使国家行政管理职权从事公务的人也纳入到国家机关工作人员的范畴[5]395,由此,村级河长符合环境监管失职罪主体的要求。

三、河长触犯环境监管失职罪的行为方式

(一)对水体资源保护的失职行为对于水体资源保护的失职主要体现在对水体资源的重要性认识不足,包括浪费水体资源的行为和滥用水体蕴含动能两种情形。河长因为其自身的失职导致整个河流流域水体资源的浪费和消耗时,应该对整个河流流域水体资源的浪费负责。除了一般意义上的水体自身的资源价值,水体价值还应该涵括水体的动能价值,河长对于其流域内水体动能的无序截取导致水体动能发电效用枯竭也应该算作是环境监管失职行为,表面来看这种行为是侵害了水体的经济价值,但是在实际上这种行为可以视为对水体生态活力的破坏,层层截留的水源会出现水体污染等情况,当静态的水体含氧量上升时,增高水体的整体微生物含量,更容易爆发蓝藻等情形。以江西境内的乐洞河为例,几乎所有有落差的支流都新建了小水电站,有的距离不足100米,整个江西境内共建有水电站3995座,整个长江流域共建有24100座水电站,从而导致了大量的断流,对于水体动能的无序截取不仅导致水体动能的浪费,而且也造成生态环境的恶化,河长如果对于所辖流域内的河流乱建水电站的行为不严格审查,造成环境监管失职就应该负相应的责任。(二)对水体质量保护的失职行为水利部和环保部联合发布的《贯彻落实〈关于全面推进河长制的意见〉实施方案》,对保护水体质量提出了明确要求,体现了国家层面上对于水体污染防治的重视,在各地的河长制运行文件中,对于河长工作绩效的考核标准也在于能否在一定时间段内保障其管辖流域内的水体水质达标。以淮安市的《淮安市全面推行河长制实施方案》为例,其中对于考核结果的描述是淮安境内每日供水万吨以上的集中式饮用水源地水质要求达标率98%,重点水功能区域水质达标率85%,彻底消除地表水丧失使用功能(劣于Ⅴ类)的水体和城乡黑臭水体。河长对于其自身管辖流域的水体质量保护失职行为的认定过程中存在的一个问题在于河流所具有的流动性所导致的上下游河流水体交叉污染时对于河长的责任认定,当一条河流由于上游的污染导致下游水体的污染时,此时对于下游河长的责任认定,应该考虑其是否做出了足够的预防措施,河长的职责要求其对于上游的河道污染具有一定的期待可能性,换言之河长应该对于上游的河道污染有着清晰的意识并且时刻关注上游河道的水质数据,当上游河道一旦出现可能污染外扩的情形时,下游河长应该积极做好预防措施,包括及时向上级河长汇报、扩大河道的径流量、随时关注水质数据、投放相应的净水药剂等行为,只有河长做出了相应的预防措施,才能认为其并未构成环境监管失职行为,否则即使是上游的水源导致的污染,下游河长也应为其环境监管失职行为承担责任。(三)对流域设施治理的失职行为河长除了对河流的水体质量和流域的生态环境负责之外,其还需要对河流流域的水利设施等负有监管义务,这里的水利设施并非指用于水利发电的经济设施,而是指有关水体环境保护的河流小水利设施,包括蓄水水库、排污口、灌水渠、水质检测器、水质监测浮标等,这些小水利设施的作用主要包括监测水体水质环境、保障水体循环、确保河流不遭受乱排乱放的废水污染、保障河流不会出现枯竭等,综合来看,这些小水利设施对于河流的生态环境的维护具有重要意义[6]。河长在流域设施的治理过程中,如果对河流小水利设施监管不力导致河流污染,最终应该承担环境监管失职的责任,一是对河流的小水利设施的维护不利,尤其是对有关水体环境的关键性小水利设施,河长在监管的过程中对其维护出现纰漏,导致其存在河流环境破坏的隐患,最终发生了重大环境污染事故,则河长应该负有环境监管失职的责任。二是对河流的小水利设施的使用出现差错,导致小水利设施没有发挥应有的功效,最终发生重大环境污染事故,此时对于河长的责任不能一概而论,对于具有专业技能且符合环境监管失职罪的主体要求的河长,因为具有期待可能性而应该对这类事故负责,而并没有相关专业技能的河长,因为不具有期待可能性,不构成环境监管失职罪。(四)对整体生态维护的失职行为河长对河流的环境维护归根结底离不开对整个河流流域的生态环境的维持,如果仅仅将河长的监管范围圈定在水体,则河流流域周围的不可控因素就会大大增加。以南京地区为例,在推行河长制的过程中,出现的主要问题是整体规划意识不强,综合整治工作有待加强,有鉴于此,很多地区都授予了河长对河流周边环境进行综合治理的权限,因而河长对于河流整体生态维护工作也是其分内要务[7]。在河长对河流流域整体生态环境维护过程中,主要的失职行为有如下三种:第一种是河长制定的关于河流流域生态保护环境规划不够合理,例如河流的生态环境保护规划不够合理、前期的预调研工作不够完善、对于水质污染的计算数值发生误判等,这些行为都应该认定为是河长的环境监管出现失职。第二种是对于河流周边的工业废水、生活废水的监管出现渎职,由于河流具有一定的生态涵养功能,所以在规定范围内的工业废水和生活污水是可以排放到河流之中的,这也是河流流域生态链上的一环,但是对于排入河流之中的污水的水质和水量,则应该严格监管。第三种是对于河流周围的绿植、农田等出现监管失职现象,河流周围的农田如果使用较多的肥料,在经过雨水冲刷之后会流入河流之中,绿植也存在着同样的问题,并且如果绿植破坏严重会导致河流周围的水土流失,有鉴于此,河长应该对河流周围的绿植、农田等会导致有机质进入水体的地方进行监管,防止出现水体富营养化现象。

四、对于河长触犯环境监管失职罪中“严重损失”和“重大后果”的司法认定

河长的行为是否构成环境监管失职罪,需要满足的一个重要条件在于罪名中所述的“致使公司财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”,而这里的“严重损失”和“重大后果”的司法认定,立法并没有给出明确的判断标准,环境监管失职罪所造成的严重后果多是物质性结果和非物质性结果的结合,并且存在着非物质性结果多于物质性结果的情形,需要根据实际情况进行认定。现阶段对于河长触犯环境监管失职罪造成损害后果的认定主要可以参考三种法律文件:一是1999年最高人民检察院检通过的《关于人民检察院直接受理立案侦察案件立案标准的规定(试行)》(以下简称《立案标准规定》),二是2006年最高人民检察院检出台的《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》(以下简称《渎职案件立案标准》),三是2016年《办理环境污染刑事案件司法解释》(法释〔2016〕29号)。《立案标准规定》对环境监管失职案件的立案标准倾向于对经济损失的判定,对于其他非物质性损害后果的司法认定则语焉不详,具体内容是:一是造成直接经济损失30万元以上;二是造成1人死亡,或者3人重伤,或者10人以上轻伤;三是使一定区域内的居民身心遭受严重损害;四是其他导致公私财产重大损害或者人身伤亡的重大损害后果[8]。《立案标准规定》对于“严重损失”和“重大后果”的认定过于粗疏。《渎职案件立案标准》对《立案标准规定》进行了一定的补充:一是重伤2人,轻伤4人或者重伤1人,轻伤7人或者轻伤10人以上;二是出现30人以上的严重中毒;三是个人直接经济损失15万元,或者直接损失不足15万元,但是间接经济损失75万元以上;四是造成30万元以上的公共财产、法人或者其他组织的直接经济损失,或者直接经济损失不足30万,但间接经济损失达到了150万;五是造成基本农田或者防护林、特殊用林地等0.07公顷,或者非基本农田以外的耕地3.33公顷,或者其他土地4.7公顷受到严重的损害;六是造成生活饮用水源地地表水和地下水严重污染的。《渎职案件立案标准》克服了以前文件中存在的立案标准过于粗疏,对于“严重损失”和“重大后果”的范围涵盖较窄的问题,同时将司法认定的范围扩展到了应用水源地的地表水和地下水,这无疑有助于河长在触犯环境监管失职罪时责任的确定,但是缺陷在于其对具体的水资源损害后果的确认没有给出明确的判断标准,并且只包括了饮用水,忽视了水体自身所蕴含的价值,不利于自然环境的保护。《办理环境污染刑事案件司法解释》(法释〔2016〕29号)进行了较大的补充:一是通过暗管、渗井、渗坑、裂隙、溶洞、灌注等逃避监管的方式排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的;二是重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施,排放化学需氧量、氮氧化物、氨氮、二氧化硫等污染物的;三是违法减少防治污染设施运行支出100万元以上的;四是造成生态环境严重损害的;五是致使乡镇以上集中式饮用水水源取水中断12小时以上的。这5项增加的内容都和河长制的监管内容息息相关,一是详细地描述了污染水体的方式,包括暗管、渗井,从而有助于判定河长的监管内容,二是将河流污染的预防纳入到司法认定的范畴,三是对于河流流域内的小水利设施纳入到司法认定的范畴,和上文所述的环境监管失职行为遥相呼应,河长如果对所辖流域内的小水利设施的维护监管流于形式将会承担失职的责任,四是对于河流流域整体生态环境的重视,将司法认定的范畴进行了动态的扩大,重视河流环境生态的整体价值,五是科学地制定了司法认定污染物的标准,化学需氧量、氨氮、氮氧化物、二氧化硫等认定标准的加入将会使河长触犯环境监管失职罪的“严重损失”和“重大后果”的司法认定更加具有司法公信力。

参考文献:

[1]李雪.我国河长制法律问题研究[D].长春:吉林大学,2018.

[2]刘志峰.山东省全面实行河长制的工作构想[J].中国水利,2017(04):37-39.

[3]伍力.南充11名“记者河长”上任[N].四川日报,2017-07-27(001).

[4]刘帅,王桂萍.渎职罪中“国家机关工作人员”概念之反思[J].鲁东大学学报(哲学社会科版),2018,35(2):71-76.

[5]最高人民法院刑一庭.现行刑事法律司法解释及其理解与适用:上册[M].北京:人民出版社,2010.

[6]陈禹衡.论破坏农村小水利设施的刑法规制[J].江南论坛,2018(8):37-39.

[7]刘军,程涵.南京市“河长制”管理及存在问题探析[J].安徽农学通报,2016,22(7):86-111.

[8]莫神星.谈环境监管失职罪[J].中国环保产业,2002(4):15-16.

作者:陈禹衡 单位:东南大学

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