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监察委员会刑事调查管辖制度分析

监察委员会刑事案件管辖权(以下简称监察管辖权)是各级监察委员会在犯罪调查和处置上的权限和分工,主要解决监察委员会与其他侦查机关之间管辖分工,以及各地、各级监察委员会的管辖分工。对监察机关的管辖范围作明确规定,既可以有效避免争执或推诿,又有利于人民群众控告、举报,推动反腐败工作,其意义十分重大。目前,监察法并没有具体的管辖规定,监察管辖制度还较为疏漏,规定了监察管辖制度的主要是《国家监察委员会管辖规定(试行)》,仅规定了国家监察委员会管辖的案件范围,地方各级监察委员会管辖不能直接适用该规定。但是,基于我国监察体制改革顶层设计、强力推进的特点,《国家监察委员会管辖规定(试行)》由中纪委、国家监察委员会制定,体现了改革者试图建立的监察管辖制度,可以预判上述管辖规定多数会转化成监察委员会正式的管辖规定,本文以其作为分析依据和评价对象是合适的。由于监察体制改革仍然在试点之中,许多问题亟待规范,作为监察体制改革重要内容的监察犯罪调查管辖制度,必将成为正式立法的重要组成部分,本研究具有较大的理论价值与现实意义。

一、我国监察委员会刑事管辖制度的解读

《监察法》第3条规定:各级监察委员会“有权对行使公权力的公职人员的职务犯罪进行调查”,采取了“公职人员+职务犯罪”的双层模式。监察法第11条规定了监察机关职能管辖的案件范围:监察委员会“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。”上述规定搭建了我国监察管辖制度的基础规范,但缺乏可操作的具体内容。关于管辖具体范围,此前理论界有不少争论,《国家监察委员会管辖规定(试行)》制定后,明确国家监察委员会刑事管辖6大类88个罪名,占刑法全部罪名的近五分之一强,既包括贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等各类犯罪案件,也包括公职人员在行使公权力过程中发生的重大责任事故和其他犯罪案件。但是,其他三级监察委员会管辖范围有待明确。笔者认为,根据管辖法定原则,管辖范围应当由法律加以确定,否则会导致管辖权混乱。目前,监察委员会管辖刑事案件的法律规范不足,地方各级监察委员会的管辖案件范围并不明确,未来应当通过立法加以明确。目前,根据监察法与《国家监察委员会管辖规定(试行)》,我国监察委员会调查的管辖具有如下特点,未来应当完善后将其写入正式立法。其一,监察管辖对象主要以公职人员为对象。监察委员会主要以公职人员为监察对象,一般而言,对于一些非公职人员不涉及职权行为的犯罪不属于其管辖。但监察委员会调查所涉犯罪主体,与监察对象具有一定的分离性。一方面,监察管辖对于与公职人员共同犯罪的非公职人员,以及部分非公职人员犯罪,比如非公职人员涉嫌行贿罪,也属于其管辖范围。非公职人员涉嫌非国家工作人员受贿罪仍由公安机关管辖。另一方面,监察委员会对单位犯罪是否有权管辖存在疑问。我国很多职务犯罪表现为单位犯罪,比如单位行贿罪、单位受贿罪。事实上,国家监察委管辖罪名中包括了单位行贿罪和向单位行贿罪等单位犯罪。同时,我国刑法对单位犯罪可以采取双罚制,处罚单位和负责的主管人员。笔者认为公职人员涉嫌单位犯罪的,也应当属于监察管辖的范围。此时,不仅公职人员,单位也属于监察管辖范围。各级监察委员会也应当以此为标准,将上述职务犯罪导致的单位犯罪纳入管辖范围。其二,监察管辖罪名涵盖主要职务犯罪罪名,体现了具有权威高效的特点。我国刑事管辖主要以罪名为区分标准,监察管辖也主要以罪名为标准,涵盖了几乎所有的职务犯罪罪名。比如,国家监察委员会管辖的罪名主要有88个罪名,以刑法规定的贪污贿赂渎职等罪名为主,不仅将之前检察院管辖的职务犯罪罪名都纳入其职权,同时也将许多公安机关管辖的职务犯罪罪名纳入囊中。相反,对于公职人员未利用其职权实施的盗窃、故意杀人等非职务犯罪,不属于监察委管辖的范围。监察委员会查办案件必须在其管辖的案件范围内,对于其他机关管辖的案件,监察委员会不能管辖。从88个罪名的来源来看,不仅包括检察院查办的贪污贿赂类、渎职类犯罪案件,也包括公安机关管辖的职务犯罪类刑事犯罪案件。虽然检察院保留了部分职务犯罪侦查权,但是并不排除监察委员会对该类案件的管辖权。同时,根据相关规定监察委员会甚至可以并案管辖,将其他机关管辖的罪名直接纳入其管辖,体现了权威高效的特点。其三,监察管辖体现分别管辖原则。我国刑事案件立案管辖采取分别管辖原则。办案机关各司其职、各尽其责的前提是管辖明确,责任清晰。我国刑事案件的侦查权分属于公安机关、检察机关、国家安全机关、军队保卫部门、监狱等机关。刑事诉讼法赋予这些机关以特定案件的侦查管辖权,一般不规定同一案件由两个机关同时有权管辖。监察管辖制度也应当遵循该理念,以分别管辖为原则,以共同管辖、并案管辖等特殊管辖制度为例外。因为,多数案件中,被追诉人不仅仅从事某个单一的犯罪行为,特别是渎职犯罪往往建立在贿赂犯罪的基础上,由于检察机关不能同时侦查贿赂犯罪,而不得不人为地将案件切割,导致程序上极大地不便,比如在询问渎职犯罪行为时能否讯问贿赂犯罪,实际上两者关系密切,会导致案件事实无法查清。此时,立法规定了两种机制。一种是,监察机关与检察机关沟通之后,建立监察机关调查为主,检察机关侦查配合的办案机制。另一种是认为全案由监察机关调查更为合适时,将全案材料和线索移送监察机关调查,即并案管辖制度。其四,规定了独特的级别管辖与地域管辖制度。监察法第16条规定各级监察委员会按照干部管理权限对本辖区内的监察对象依法进行监察。根据“党管干部”原则,监察调查以公职人员的行政级别作为其级别管辖的主要标准。比如,国家监察委员会管辖中管干部所涉监察事项,省级监委管辖本省省管干部所涉监察事项等,以此类推。同时,监察法改变了刑事诉讼法以犯罪行为发生地确定其地域管辖的制度。《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》将地域管辖原则上定为犯罪嫌疑人工作单位所在地,这是因为这类案件不存在犯罪学意义上的犯罪现场,侦查工作从贪污、贿赂事件的发生地并不能获取对案件有决定意义的证据,单位所在地更有助于当地的检察机关展开调查[1]。监察法也没有以犯罪行为发生地确定地域管辖,而代之以辖区管辖制度。《国家监察委员会管辖规定(试行)》规定,“对于工作地在其他地区,而干部管理权在主管部门的公职人员犯罪,由派驻该单位的纪律检查组调查”,还是属于单位所在地的监察委员会。监察法第16、17条还规定了监察办案一体化的很多制度,比如规定上级监察机关可以依法提级管辖下级监察机关的管辖案件,也可以通过指令管辖的方式实现管辖权的转移。现有监察管辖制度还规定了管辖冲突解决办法。《国家监察委员会管辖规定(试行)》第20条规定:“几个省级管辖机关都有管辖权的案件,由最初受理的监察机关管辖”,必要时才由主要犯罪地的监察机关管辖,这与刑事诉讼中管辖规则相似。其五,落实异地管辖制度。由于高级别官员对抗调查的能力极强,司法实践中,为克服职务犯罪案件查处中的阻力,很多案件由异地查办,比如著名的“慕马案”。目前,我国已经形成了高官职务犯罪的异地管辖制度[2]。然而,由于刑事诉讼法规定审判管辖以犯罪地为主要标准,如果异地调查管辖的案件异地审理,在移送起诉时,需要指定管辖确定检察院、法院。监察管辖制度也应对此作出类似规定。《国家监察委员会管辖规定(试行)》第26条规定,国家监察委在调查中指定异地管辖,需要再异地起诉、审判的,应当在移送审查起诉前与人民检察院、人民法院协商指定管辖等相关事宜。此外,在我国,刑事案件与民事案件在管辖上有很大不同,民事管辖赋予了当事人提出管辖权异议的权利,而刑事管辖并未成为当事人的一项诉讼权利,确定管辖主要考虑的是哪个主管机关更有利于案件查办。监察管辖也适用该原则,在制度设计时不赋予被调查人提出管辖权异议的权利。

二、监察委员会刑事管辖与检察机关侦查的共同管辖

监察体制改革的目标是要建立集中统一、权威高效的监察体制,因此监察管辖的案件一般排除其他机关管辖。监察机关管辖的88个罪名中,多数属于监察机关的专属管辖,比如刑法第八章贪污贿赂罪。同时,监察委员会不与公安机关共同管辖。监察机关管辖的88个罪名中,有些也是公安机关管辖的罪名,比如非法拘禁罪。需要明确的是,刑事诉讼法规定,其他机关不管辖的案件才由公安机关管辖。所以,该管辖仍然是分别管辖,因为其建立在主体不同和是否职务行为不同的基础上,并不是对同一案件,两个机关都有管辖权。也就是属于公职人员在行使公权力过程中实施的犯罪,由监察机关管辖;反之,则由公安机关管辖。监察体制改革过程中出现了分别管辖的例外,存在监察管辖与检察机关侦查管辖共同管辖案件的共同管辖现象。为了保障检察机关法律监督的刚性和监督能力,2018年10月26日刑事诉讼修改保留了检察机关对部分案件的自侦权,根据刑事诉讼法第19条第2款①,人民检察院的自侦权具有以下特点:一是检察机关只能对诉讼活动法律监督中特定犯罪进行侦查。二是犯罪主体必须是司法人员,包括法律规定有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员,从而排除监察人员实施的犯罪。据此,监察人员在调查过程中的职务犯罪仍然由监察机关自行调查,以此保障监察体制的集中统一性,但也由此带来外部制约不足的问题。三是根据《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》(以下简称《检察院侦查规定》),可以立案侦查的案件范围主要涉及侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,包括非法拘禁罪、滥用职权罪、玩忽职守罪、徇私枉法罪、刑讯逼供罪等14个罪名。四是法律规定该类案件“可以”由检察机关管辖,而不是“必须”。该类案件“可以”由检察机关管辖,也可以由监察委员会管辖。第一次出现了“共同管辖”的现象,必然产生一系列新问题。首先,从现有法律解释的角度,可以认为其确立了检察机关的“优先管辖权”。这可以从两个角度论证,一方面正如时任最高人民检察院副检察长撰文指出,刑事诉讼法用“可以”一词,一方面暗含着条文的政策导向性,即由检察机关优先侦查,因为检察机关更贴近诉讼,更容易发现诉讼过程中司法人员相关职务犯罪,同时,由检察机关立案查办这些案件更为便捷,也有利于及时判断证据合法性,保障诉讼顺利进行。[3]另一方面国家监察委员会管辖规定明确监察委员会管辖的88个罪名中,明显地排除了刑事诉讼规定由检察机关管辖的案件,同时在该规定中出现了与刑事诉讼法类似的条文,显然有意将该类案件明确给检察机关管辖。.由于刑事诉讼法要求人民检察院仅对诉讼活动实行法律监督中发现的犯罪展开侦查,容易误解为仅能对主动发现的犯罪展开侦查,从而不当限缩管辖案件范围。笔者认为,该发现也可以理解为事后发现,比如其他机关移送线索。同时,监察调查的案件一旦移送审查起诉审判,检察官、法官成为制约监察调查权滥用的重要主体。为了保障法官、检察官拥有相对独立的办案空间,此类涉嫌职务犯罪的案件应当优先由检察机关侦查。其次,不能对监察管辖的案件采取机动侦查权。根据刑事诉讼法第19条第2款,对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查。该规定限制了2012年刑事诉讼法机动侦查的范围,将其主体限制在“公安机关管辖”的案件,因此检察院行使机动侦查权时,只能将公安机关管辖的该类案件由省级人民检察院批准后立案侦查,不能对监察机关管辖的案件采取机动侦查措施[4]。再次,以“罪名”为主的管辖模式下,检察机关可能侦查部分监察管辖的职务犯罪“行为”。根据最高人民检察院出台的规定,检察院管辖的案件都是以罪名的方式体现,而国家监察委员会的管辖规定也明确以犯罪罪名为主,这就产生一个问题,很多罪名可能会因为我国刑法上的从一重罪处断原则、吸收原则等规定,而并入其他的犯罪罪名。比如,多数贿赂犯罪会与渎职犯罪数罪并罚,但是有一个特殊的罪名——徇私枉法罪,采取了从一重罪处断的原则。根据刑法第399条第4款,司法工作人员收受贿赂,有徇私枉法罪、民事、行政枉法裁判罪、执行裁判失职罪、执行裁判滥用职权罪行为的,同时又构成受贿罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚。因此,如果受贿犯罪轻于徇私枉法罪的,处徇私枉法罪,在此种情况下,法律授权检察机关侦查徇私枉法罪,就意味着其可以直接侦查该贿赂犯罪行为。最后,由于两个机关可以同时管辖,在缺乏沟通的情形下,容易出现两个机关同时对某人立案的现象,造成管辖冲突与调查资源的浪费。因此,应当建立内部沟通制度,当某机关对该类案件立案时,应当按照管辖权通知对方,避免重复立案。

三、监察委员会刑事调查并案管辖的规范适用

根据分别管辖原则,各类案件按照一定的标准规定为某个机关管辖,其他机关不能管辖。早期观点认为,即使是一人犯数罪、共同犯罪等互相牵连,也应当严格按照刑事诉讼法规定的管辖分工分别立案侦查。[5]这种划分看似标准清晰、管辖明确,但实践中有时并不具有可操作性,并不能满足办案需要。有学者指出牵连案件的分案管辖制度对国家机关侦查职责的划分绝对化,在实践中造成公、检部门都不愿背负越权嫌疑,最终造成既无“侦查”也无“配合”的后果,同时,其忽略了侦查工作本应具有的效率性要求,出现了不同的侦查主体对牵连案件的共同涉案情节重复侦查、反复取证的情况。[6]我国的刑事诉讼法法典一直没有规定并案管辖制度。并案管辖最早出现在1997年最高人民检察院发布的《人民检察院实施〈刑事诉讼法〉规则(试行)》第11条,“人民检察院在侦查直接受理的案件过程中,发现犯罪嫌疑人的其他犯罪,可以并案侦查”。该并案侦查制度将检察院的侦查范围延伸至本属于公安机关管辖的案件之中,引起公安机关不满。而且,该规定作为最高人民检察院的规范性文件,实际上突破了1996年刑事诉讼法关于立案管辖的规定,实践中很少适用。取而代之的是坚持分案管辖制度,1999年正式出台的人民检察院刑事诉讼规则第12条删除并案管辖内容,规定检察院不能并案管辖其他机关管辖的犯罪,应当“将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关”,并建立后文所述的主从配合侦查模式。实践中,并案管辖的需要仍然存在。2012年刑事诉讼法修改之后,当年12月6日六部委颁布的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第3条正式确立了并案管辖制度:一人犯数罪的;共同犯罪的;共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人还实施其他犯罪的;多个犯罪嫌疑人、被告人实施的犯罪存在关联,并案处理有利于查明案件事实的,人民法院、人民检察院、公安机关可以在其职责范围内并案处理。然后,最高人民检察院通过刑事诉讼规则,在第12条第2款增加并案管辖,区别在于,删除“共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人还实施其他犯罪的”的并案管辖情形,且不要求“在职责范围内”并案处理。实践中检察机关在渎职犯罪侦查中大量运用并案管辖条款,比如侦办骗取税收补贴的犯罪,先获取骗税者的供述,同时查办提供帮助的渎职犯罪,取得较好地办案效果。在监察管辖中,也需要规定并案管辖制度。一是当前职务犯罪往往是窝案、串案等牵连性犯罪,并案管辖对于窝案、串案的打击更为有效,从上述并案管辖的确立过程来看,其确实是职务犯罪查办实践的需求。二是域外也是如此。有学者指出,两大法系国家对职务犯罪与前提罪、事后罪的牵连犯罪,统一划归职务犯罪案件侦查机关管辖,提高了侦查主体揭露、证实职务犯罪的能力。[6]三是我国对牵连案件规定了不同的管辖机关,造成办案不便。比如,涉嫌徇私枉法罪前提罪的案件属于公安机关侦查管辖;与贪污贿赂等职务犯罪案件有关的伪证罪、窝藏、包庇等妨碍司法犯罪,作为事后罪也由公安机关管辖,办案过程中存在诸多不便,影响办案成效。四是我国《国家监察委员会管辖规定(试行)》已经出现了并案管辖的条款,第20条第2款规定:“具有下列情形之一的,国家监察委员会可以在职责范围内并案调查:一人犯数罪的;共同犯罪的;共同犯罪的公职人员还实施其他犯罪的;多人实施的犯罪存在关联,并案处理有利于查明事实的。”未来应当将其完善,写入正式的法律之中。目前,监察并案管辖仅有《国家监察委员会管辖规定(试行)》的该条授权条款,没有操作的规范程序,对于并案管辖可能出现的问题没有进行充分的反思与规制。比如其对传统分别管辖原则造成很大冲击,办案机关得以介入其他机关的办案权限,隐含着破坏原有的制度设计而带来滥权问题。特别是,刑事侦查程序与在监察调查程序设计理念上截然不同,前者注重辩方权利保障,强化权力的外部制约,后者注重权力的自我约束。并案管辖也使得本来可能适用刑事诉讼法进行侦查的犯罪行为,选择适用监察法调查,而不同的办案程序可能对犯罪嫌疑人权利产生非常大的影响,比如调查期间犯罪嫌疑人将无法获得律师帮助,还可能被采取留置措施。为了防止滥用并案管辖权,需要注意以下几点:其一,明确并案管辖的案件适用条件。首先,案件要具备关联性。监察管辖的规定也界定了几种主要情形:一是某一犯罪嫌疑人除了涉嫌监察机关管辖的贪污贿赂、渎职犯罪外,还涉嫌其他机关侦查管辖的其他普通刑事案件;二是公职人员与非公职人员共同犯监察管辖的罪名;三是涉嫌共同犯罪的公职人员涉嫌其他犯罪。其小于刑事诉讼法的规定,不包括非公职人员涉嫌的其他共同犯罪;四是多人实施的犯罪存在关联,是指案件事实上的牵连,比如某些犯罪的成立需要以其他犯罪事实的成立为前提,再如为职务犯罪嫌疑人提供条件,实施窝藏、包庇、伪证等妨碍司法的普通刑事犯罪。其次,应当遵循必要性原则,只有在不并案管辖案件难于破获的情况下才能并案,也就是该类案件具有并案的必要性。最后,遵循适当性原则。之前在确定分别管辖时主要考虑了办案主体的能力优势,打破该管辖有可能削弱该优势,因此必须考虑并案管辖的可行性,所以国家监察委员会管辖规定(试行)第20条第2款规定“并案处理有利于查明事实的”,即只有在并案管辖更有利于案件查办情况下,才能并案管辖。其二,监察机关拥有单向并案权与强制并案权。根据2012年六部委解释,各办案机关都有并案侦查权,实际上会造成管辖冲突,如果某一机关并案时另一个机关不同意怎么办,或者都要将对方管辖的案件并入,该如何处理,法律并未规定后续程序。之前,在检察机关并案管辖制度的改革建议之中,有学者提出,对于职务犯罪的“原案”“后案”以及与其他刑事案件的“互涉案”,都应由检察院统一行使侦查管辖权。[7]实际上,是要赋予检察机关单向并案权和强制并案权。这种思路在监察机关的并案管辖制度中得以实现。监察法第34条第1款规定,对于监察机关管辖的案件,其他机关只能移送监察机关①。因此,其他侦查机关一般不允许对监察管辖的案件并案管辖。实质上,形成了只有监察机关单向并案管辖的局面。同时,根据上述条款,赋予了监察机关强制并案权,并不需要其他机关同意。其三,适当限制并案管辖的案件范围。对于监察调查犯罪管辖而言,“职责范围内”的表述应当理解为为了更好地打击公职人员职务犯罪,而不能理解为只能在管辖的88个罪名中并案管辖,否则该规定就没有体现出并案管辖的价值。并案管辖应当仅限于刑事案件,不能将违法案件也采取并案管辖的方式。同时,至少应当限制两类案件的并案管辖。一是我国出现对辩护人进行报复性追诉的现象。为了抑制该现象,刑事诉讼法第44条第2款规定,律师从事辩护活动涉嫌犯罪,“应当由办理辩护人所承办案件的侦查机关以外的侦查机关办理”。因此,调整职务犯罪案件与牵连案件的侦查管辖,也应当正视辩护人被随意追诉伪造证据、妨害作证罪的刑事风险问题。在并案管辖时避免将律师辩护活动涉嫌的犯罪并入管辖,以免对辩护制度造成重大冲击。二是如前所述,司法所人员办理监察案件涉嫌职务犯罪,应优先由检察机关侦查,不适宜并案由监察机关管辖。其四,并案管辖应当遵循较为严格的审批程序。在法律尚未明确规定并案管辖制度之前,监察机关对本无管辖权的牵连案件进行并案管辖,容易因为取证主体争议而面临合法性质疑。我国已经有类似案件因为取证主体争议,而触动非法证据排除规则,最终被判无罪。特别是,监察调查并入其他部门管辖案件时,可能对被告人权利造成实质性的影响。因此监察并案管辖应当更加慎重,轻易不能启动并案管辖程序。监察管辖规定,监察委员会并案管辖仅是“可以”,而并非“必须”,也是赋予其一定的自由裁量权。监察机关并案管辖应当采取严格的内部审批程序。监察委员会应当采取领导集体审批模式,审查是否符合并案管辖的条件,作出并案管辖的决定还应当报请省级监察委员会的审批同意。同时,并案管辖后,适用特定对象的调查措施,比如留置,不能随意扩大到并案管辖的被调查人,当然根据监察法“对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”,监察机关可以依法采取留置措施。由于并案管辖会导致其他机关管辖的案件被并入监察机关,变相剥夺了其他机关的案件管辖权,因此应当充分尊重其他单位的意见,虽然不一定要其许可,但应充分听取、考虑其意见,避免缺乏沟通,而导致同时立案,浪费司法资源。特别是,监察机关要将其他机关已经立案的案件合并调查的,“应当向其他侦查机关发出统一管辖的协调通知,其他侦查机关应当及时给予回复。若其他侦查机关不同意移送案件的,应当报请共同的上级机关协调确定”。①四、分案管辖主从配合模式的程序衔接监察法第34条第1款规定,被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,一般应当由监察机关为主调查,其他机关予以协助。可见,其在分案管辖中采取主从配合模式,但独具特点。其一,采取了不区分主从犯罪,一般以监察机关为主调查的规则。这解决了主从犯罪难于区分的问题。2012年六部委《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》规定,刑事案件互涉时,秉持分案处理的思路,由主罪的侦查机关为主,次罪侦查机关予以配合。实践中产生了一系列的问题:立案前一般难以区分主罪与次罪,而且随着侦查的深入,主罪与次罪可能转化;同时,因为公安机关和检察院分别立案、侦查取证,在很多程序问题上难于协调。[8]监察机关为主调查带来的新问题是,如果被调查人还涉嫌其他严重刑事犯罪,比如为掩盖职务犯罪涉嫌故意杀人罪,后罪侦破专业性极强,不适宜由监察委员会牵头。未来仍需要考虑特殊案件特点,例外适用公安机关侦查为主,监察委员会协助的办案模式。其二,其对主从模式进行严格限制,仅限制在被调查人涉嫌的其他犯罪,如果是非被调查人的共同犯罪人、行贿人涉嫌的其他违法犯罪行为,直接移送其他机关立案侦查,不采取主从配合模式。其三,对于符合并案管辖条件,需要并案管辖的,可以采取并案管辖措施,不采取主从配合模式。尽管立法赋予检察机关部分司法人员的渎职犯罪侦查权,但是该类案件多数涉及贿赂犯罪,且由于检察机关在调查该类案件上的难度,可以预见,将来有很多案件检察院会主动商请监察委员会介入,正如检察院曾经热衷于邀请纪委联合办案一样,必然出现较多的主从配合管辖模式。由于监察调查和刑事诉讼程序在执法依据、程序设计上的重大不同,在具体程序运作中,必然出现很多的程序衔接问题。同时,由于“捕诉合一”改革之后,内部制约机制弱化①,主从配合模式面临如何强化检察事后制约功能的问题。其一,强制手段不能同时适用。分别管辖的案件,监察调查过程中可以适用留置措施,在刑事侦查中可以适用强制措施,但两种措施同时适用会有冲突。比如,监察调查采取了留置的强制调查手段,如果其他侦查机关同时也对犯罪嫌疑人采取强制措施,由于留置是一种剥夺犯罪嫌疑人人身自由的调查措施,此时犯罪嫌疑人无法满足各种强制措施的法定义务,比如必然无法履行刑事诉讼法规定取保候审在传讯的时候及时到案的义务,无法满足在拘留逮捕之后立即送看守所羁押的程序要求,以及拘留逮捕后必须在看守所讯问的程序要求,同时,也无法满足监视居住等强制措施必须由公安机关执行的要求,因为留置由监察机关执行,具有非常大的保密性和封闭性,不允许公安机关等刑事诉讼中法定机关介入对被调查人监管。因此,主从配合模式中,不能同时采取留置和刑事诉讼中的强制措施,但在整个调查过程中,可以通过监察留置措施和强制措施的先后衔接满足办案需要。比如,在监察调查留置之后,解除留置措施,在其涉嫌其他刑事案件符合逮捕条件时,由公安机关逮捕犯罪嫌疑人。在调研过程中,遇到一个问题。公安机关在侦查过程中,将职务犯罪线索移送监察委员会,监察委员会立案后希望对已经被逮捕的犯罪嫌疑人采取留置措施,以避免羁押在看守所带来的保密不足问题。然而,对于已经采取逮捕等强制措施的案件,没有法定理由并不能随意解除。笔者认为,此时逮捕的证据条件、刑罚条件并未变化,但逮捕必要性即社会危险性条件可能发生变化,比如案件即将采取留置措施,足以防止发生社会危险性,从而没有继续羁押必要性可以成为解除逮捕的理由。同理,其他强制措施更可以据此解除,比如取保候审,法律规定可以而不是必须采取,从而解除的理由更加充分。其二,主从配合不是并案管辖,前提是各自立案查办。在主从配合模式下,仍然存在不同管辖权限范围内职权的行使范围,不同的机关只能对其管辖范围的案件事实展开调查,不能越权介入其他机关调查的案件范围。需要澄清的是,为主侦查“并不是指涉嫌主罪的机关去办理另一机关管辖的犯罪,从而代替另一机关的工作,而是指由为主侦查的机关负责沟通、协调。”[9]因此,该模式下监察机关不能对其不承担调查职能的案件采取调查措施。其三,主从配合模式,可以有限打破侦查、调查范围的界限。根据现行刑事诉讼法的规定,侦查内容、证据应当保密,不能随意将案件事实对外透露,否则可能构成泄密,甚至涉嫌犯罪。但是在配合模式下,可以适当阻隔侦查秘密原则的效力,办案机关可以及时沟通调查与侦查过程中所获证据和事实,以使整个窝案、串案,多次关联犯罪事实明晰,避免犯罪事实证据之间的矛盾。同时,根据管辖权的界分,一个法定机关一般不对其他机关管辖的事实展开调查。因此,办案机关不能在讯问中问及其他机关管辖的犯罪,获取的证据也不具有证据能力。但在主从配合模式下,可以讯问其他机关管辖的事实,这也可以认为属于调查中的配合形式。但是,不允许一个办案机关采取另一机关采取的强制措施,比如监察机关不能采取刑事诉讼手段,侦查机关不能采取监察调查措施。其四,主从配合也要充分保障被调查人辩护权利。在配合模式下,不能因为案件由监察机关为主调查,而限制犯罪嫌疑人所涉及非监察调查案件的律师辩护权。即使在被调查人被留置后,仍应当保障其所涉嫌非监察案件的辩护权,此时律师有权到留置地点会见犯罪嫌疑人,但其辩护仅限制在非监察调查案件,而不能对监察调查的案件提供辩护。其五,建立沟通机制。主从配合中“为主”的核心是主动沟通、协调而不是指挥。协调包括办案进度上的协调,以大致相同的时间完成犯罪查办,以避免在移送审查起诉时,时差过大而影响案件处理。根据《检察院侦查规定》,人民检察院立案侦查犯罪时,发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察委员会管辖的职务犯罪线索的,应当及时与同级监察委员会沟通,一般应当由监察委员会为主调查,人民检察院予以协助。经沟通,认为全案由监察委员会管辖更为适宜的,人民检察院应当撤销案件,将案件和相应职务犯罪线索一并移送监察委员会;认为由监察委员会和人民检察院分别管辖更为适宜的,人民检察院应当将监察委员会管辖的相应职务犯罪线索移送监察委员会,对依法由人民检察院管辖的犯罪案件继续侦查。人民检察院应当及时将沟通情况报告上一级人民检察院。沟通期间,人民检察院不得停止对案件的侦查。线索移送对象也很重要。特别是,在扫黑除恶等专项行动中,对于线索的处置非常重要,不移送相关线索可能构成严重后果。基于线索的保密需要,相关案件应当直接移送有管辖权的检察院,而不通过同级检察院或者同级监察机关移送,对于公安机关的线索移送也是如此。根据《检察院侦查规定》,检察院自侦案件由市一级人民检察院管辖,监察机关对于该类案件应当移送有管辖权的检察院,而不是对应的基层检察院。在移送线索前,不能对自己没有管辖权的案件调查或者初查。

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作者:谢小剑 单位:江西财经大学法学院

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