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设区的市立法权限策略探讨

摘要:本文基于《立法法》对地方立法权限的规定,进一步分析和明确设区的市立法的权限。重点论述设区市的立法主体,对设区市与省级立法权限范围重叠、设区的市人大与政府立法权限的关系问题提出解决方法,以减少地方立法权限之间的冲突,更好地发挥设区的市的立法作用。

关键词:“设区的市”;立法权限;权限冲突

一、设区的市立法权限的问题分析

(一)设区的市与省级立法权限范围重叠。目前,地方立法权扩大到设区的市,引起了人们的广泛关注和研究,但只是将设区的市立法权限范围单独讨论,而忽视与上层级的比较。如果持续下去,不将省级与设区的市立法权限进行区分,数量庞大的设区的市行使立法权带来的就不单是地方进行治理和发展的便利,而是立法重复、立法越权、立法抵触与冲突等问题,由此可见,对地方不同立法主体的立法权限进行区分是必要且紧迫的。设区的市与省级的立法主体都是地方立法主体,其都要对地方事务进行管理,对上位法的规定进行细化。两者的区别在于设区的市的立法权限范围被限制在城乡建管、环保、历史文化三个方面,而《立法法》没有明确界定省级立法权限范围,但毫无疑问省级立法主体也可以对设区的市立法权限的三个事项进行立法,就可能会导致两者在这三个方面的重复立法,造成地方立法资源浪费,引起地方立法冲突,影响我国立法制度的统一。(二)设区的市人大与政府的立法权限范围界限不明。《立法法》修改后,虽然增加了对规章立法权限进行了限制的规定,将设区的市政府制定规章的权限限定在三个方面,使我们对设区的市政府立法的权限范围有了比较明确的理解和把握,但是其中还存在一些问题需要解决,主要是设区的市人大制定地方性法规与同级、上级政府制定的政府规章之间的问题。第一,设区的市立法主体对于制定地方性法规和政府规章的标准存在错误的理解,出现了许多将本应该制定政府规章而制定地方性法规,应该制定地方性法规而制定政府规章的情况。因此,对于两者的立法权限范围以及制定的标准需要进一步了解和掌握。并且立法主体对地方性法规与上级政府规章的效力高低也存在一定问题,解决这个问题这就要明确设区的市政府规章和地方性法规的权限范围。第二,对于设区的市人大制定的地方性法规与省级政府制定的政府规章,两者的权限划分与效力高低也存在一定的问题,需要进一步界定和解释。(三)设区的市人大与其常委会立法权限范围不明确。虽然设区的市人大及其常委会都有制定地方性法规的权限,但事实上很少有人大制定地方性法规。出现这种情况的原因有两点:第一,《立法法》确定了设区的市人大及其常委会的立法权限之后,却出现了一个明显的错误就是对于设区的市人大及其常委会的立法权限范围划分过于模糊、笼统,导致的结果是把设区的市人大与常委会看成几乎相同的立法主体,没有把立法权限划分清楚,哪些该由人大行使立法权,哪些是常委会行使立法权,从而使人大常委会取代了人大的立法地位,取得了立法的主导权。因此,就会很容易出现这种情况,人大常委会可以与同级人大一样,行使相同的立法权限,并且不会受到太多的限制。长期如此下去,后果会使人大常委会掌控住立法权。第二,设区的市人大及其常委会两者立法权限范围的界限是重大事项,但《立法法》对于“重大事项”的标准没有明确规定,使人大及其常委会对其理解发生错误,只能根据上位法自行猜测。这也使设区的市人大有漏洞可钻,试图减轻自己的工作负担,把自己的立法权限让给人大常委会来行使。

二、明确设区的市立法权限范围的对策

(一)处理好设区的市与省级立法权限范围重叠问题。对于立法重复这个问题,应该从两个方面解决:第一,从设区的市来说,应该允许设区的市对相关事项先行立法,毕竟设区的市最了解本市立法需求。如果先由省级立法,可能会对设区的市的立法权限范围进行进一步的限制,导致设区的市立法权限无处使用,从而成为摆设。而且如果设区的市与省级立法机关相互争夺这方面的立法权,设区的市不可能争过省级,这只可能发生设区的市一味抄袭省级立法,与地方实际立法需求相背离。从另一个方面看,让设区的市先行立法可以减轻省级立法主体的工作负担。《立法法》修改后,扩大了立法主体的资格,在这种情况下,省级人大常委会要对设区的市的制定的法律文件进行批准,带给了省级人大及其常委会的极大工作负担,如果省级立法机关还要争夺这三个方面的立法权,将会影响省级人大及其常委会的工作开展,从而潦草的审批法律文件,降低立法质量。因此,应该允许先让设区的市在自己拥有的立法权限范围内行使用立法权,保障其充分行使立法权。对此,两者应该做好双方的协调工作。首先,省级与设区的市应该相关立法权限内容方面进行协商,省级应当明确立法的原则和方向,并且尊重设区的市的立法权,设区的市也应该听取省级的立法意见,相互讨论出一个适合本市和本省的立法文件。其次,设区的市应当在《立法法》赋予的立法权限范围内进行先行立法,充分发挥本市的立法特色,在立法活动中需要注意以下几点:(1)立足于本市的立法需求,解决急需解决的问题;(2)立法应该突出地方特色,体现地方立法的针对性,避免重复立法;(3)避免地方保护主义,防止越权立法,侵犯其他主体的权利。最后,对于三个方面事项的立法范围,省级立法主体在设区的市立法完毕之后,也不能一味借鉴,要对调整的事项关系进行全方面的规范,让其立法适用于全省。第二,从省级方面来看,应该细化省级立法权限。省级立法是对地方事务的全方面调整和规范的活动,适用于全省,因此不可能用列举式方法明确省级立法权限的范围,但可以对省级立法权限范围,即“地方性事务、先行性事务”这两类进行适当细化。虽然《立法法》修改后规定了地方性事务的笼统范围,但长期以来并没有什么实质的发展,地方立法机关只能依照上位法自行猜测。根据我国的情况,笔者认为以下几点应当归于地方性事务:(1)政权建设。如地方政府的建设、运行机制;地方人大及其常委会的运行机制。(2)公共事务的管理,如公共设施的管理、弱势群体的维权工作;社会福利保险。(3)地方经济、文化事业的建设。比如地方税收、地方资源利用、文化用品管理等。在地方在进行先行立法的时候,必须对中央的立法工作深入了解,做好以下几个方面:一是国家暂时难以制定法律、行政法规而地方急于通过立法规定规范的事项,应当考虑制定好立法的方案和对策;二是国家即将制定法律、行政法规的事项,应当等待中央先行立法;三是地方立法对中央立法进行补充,根据地方实际需求,突出当地立法特色,避免抄袭重复;四是地方先行立法的,在国家制定好相关法律后,应当及时做出修改和废止工作。(二)正确理解设区的市人大与政府立法权限的关系。第一,设区的市政府制定的政府规章与人大制定的地方性法规的关系。从效力方面看,法律明确规定,设区的市人大及其常委会制定的地方性法规的效力高于同级政府规章。从权限范围方面看,根据《立法法》第80条规定,制定设区的市政府规章要依据法律、行政法规以及当地的地方性法规,这就意味着,制定规章要有上位法的依据。从这条规定可以看出制定设区的市政府规章与制定设区的市地方性法规的区别,制定地方性法规只需要不与上位法冲突,而不需要有上位法的依据。并且设区的市政府规章没有上位法的依据,不能规定与权利义务相关的内容,而地方性法规可以对增加或减少公民、法人以及其他组织权利义务的内容进行规定。这条规定使地方性法规和政府规章的权限范围进行了划分,就是在地方立法活动过程中,如果立法内容需要涉及到增减公民、法人或组织的权利义务且制定政府规章没有上位法的依据,应该由设区的市人大及其常委会来制定地方性法规。第二,设区的市地方性法规与省级政府规章的关系。《立法法》没有明确规定设区的市地方性法规与省级政府规章的效力高低。《立法法》只规定省级人大常委会发现地方性法规与省级政府规章相抵触时,如果省级人大常委会认为地方性法规正确,省级政府规章不符合要求,则会通过地方性法规,要求撤销或者修改省级地方政府规章。其次,省级人大认为地方性法规不符规定,则不予通过,要求修改。从规定中可以看出,虽然《立法法》没有明确规定,但通过事后审查制度可以对两者的立法权限范围进行规范。(三)界定好设区的市人大及其常委会立法权限范围。在立法地位方面,要坚持人大主导地位,使人大常委会行使人大立法权的现象转变过来。在立法权限的方面,应当通过立法规定明确地方人大及其常委会的立法权限,坚持由设区的市人大对重大立法事项立法而不是将权限给人大常委会行使。对于重大立法事项也应该有正确的理解,一般来说,重大事项有三点:一是涉及地方发展的事项,二是关于人民群众利益的事项,三是引起社会关注的事项。当然,人大立法权限也不仅限于重大事项,其他立法事项人大也可以制定地方性法规。

作者:苗越 单位:盐城师范学院法政学院

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