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精准扶贫法治化转向分析

摘要:诺贝尔经济奖得主阿马蒂亚•森基于贫困与权利的关系,指出繁荣时代下经济贫困的根本原因在于权利匮乏,这对于我们从权利角度思考精准扶贫的法治依据提供了思路。贫困问题涉及到的权利类型主要是标识公民生存状态和发展需要的社会权。目前,扶贫过程中存在着权利保障弱化、对能力扶贫的理性认知不足以及法治转向困难等问题。为此,精准扶贫法治化有必要以社会权的基本权利功能为分析进路,完善精准扶贫的法律制度构建,推动精准扶贫从政策之治转向法治,保证扶贫工作规范、科学地进行。

关键词:社会权;基本权利功能;精准扶贫

新时期党中央为全面建设小康社会,解决贫困问题,提出了精准扶贫的发展战略。随着扶贫工作纵深推进,运用法治思维和法治方式推进扶贫开发工作成为必然要求。然而自精准扶贫战略提出以来,从扶贫依据到扶贫模式再到扶贫绩效考核等方面,基本上都依靠政策展开,缺乏可靠的权利保障机制和科学、稳定的制度规范。实践中,大多表现为很多真正的贫困者不能被准确地识别出来,帮扶措施缺乏制度依据,扶贫工作缺乏监督、考核等弊端,以上种种缺憾造成令人唏嘘的悲剧。例如:2012年贵州毕节5男孩闷死于垃圾箱事件、2013年河南兰考县孤儿收留所火灾事件、2016年甘肃康乐县的杨改兰案(8•26低保案)等。这反映出当前扶贫政策在权利保障、解决贫困问题上的不足和乏力。传统上对于贫困的认知主要从经济收入的角度进行,鲜有从公民权利的视角进行分析。自从经济学诺贝尔奖获得者阿马蒂亚•森提出了以“权利方法”看待贫困的理论后,越来越多的学者开始从权利保障的角度研究贫困问题。[1]3-12虽然阿马蒂亚•森并未指明是何种权利或者权利的内容,但得益于人权法学者的推进,从公民的基本权利尤其是社会保障权利出发有助于深层次地解决贫困难题。社会权作为公民的一项基本权利,主要包括物质帮助权、受教育权、劳动权等内容。社会权保障既是贫困者生存和发展的制度规范依据,也是国家脱贫战略深度发展的助推器。本文结合精准扶贫过程中存在的权利保障弱化、法律制度构建不完善以及对能力扶贫的理性认知不足等问题,从社会权的组成结构(权利主体、义务主体、权利义务内容)、功能体系出发,将社会权保障与扶贫法律制度构建相对接,构建起可靠的扶贫权利保障机制和稳定的扶贫法律制度,对贫困对象增权赋能,从深层次上帮助贫困对象解决贫困问题。

一、社会权保障对扶贫法治化的作用机理

美国学者洪朝辉认为:“经济贫困是社会权利贫困的折射和表现,经济贫困的深层次原因不仅仅是各种经济要素的不足,更重要的是社会权利的贫困。”[2]物质帮助权(宪法45条)、受教育权(宪法46条)、劳动权(宪法42条)作为社会权利的重要组成部分,是公民在教育、就业、社会保障、医疗等方面得以享受社会资源的保障,当此类资源不能得到公平配置时,公民则难以发展“免于贫困的能力”,以至于陷入贫困的不利境地。[3]基于扶贫初级阶段的推进成效,有必要适时、科学地构建以基本权利为框架的制度保障,将扶贫战略纵深推进,发挥扶贫更大的功效。(一)社会权保障的结构体系是法治扶贫的逻辑起点。1.社会权保障的权利主体主要是社会贫弱群体。社会权的权利主体根据社会权保障的前提不同而有所区分,具体可以分为两类:一类是贫困对象,譬如,失业工人、丧失劳动能力的老年人、贫困家庭的学生、生活上没有保障的残疾人等,当其自身陷入贫困境地时,可以行使给付请求权,请求国家给予物质帮助、就业辅助、教育扶持等等救济。另一类是以满足社会成员的共同价值需求或尽可能增加社会成员的利益为前提的公民,如国家为提高全民教育水平对全日制研究生提供助学金。[4]140-151不论哪类群体,都享有获得国家救济和照顾的权利,从而得以更好地生存和发展。2.社会权保障的义务主体以国家为主、社会组织为辅。国家是社会权保障扶贫深入进行的主要参与者,国家义务是社会权保障的有效形式,社会权的实现以国家积极作为为保障权利提供了必要准备。需要获得救济、照顾的贫困对象享有请求国家给予其物质援助、教育帮助或就业帮助的权利,国家对通过自身努力仍陷入贫困境地的权利主体负有提供物质、文化、服务等利益需求的义务。社会组织是社会权保障扶贫工作顺利发展的辅助者。从我国宪法45条规定的物质帮助权来看,年老、疾病、全部或部分丧失劳动能力的公民有从国家和社会获得帮助、救济的权利,那么,贫困对象也享有请求社会组织、企事业单位给予金钱、服务等帮助的权利,社会组织、企事业单位有给予贫困对象物质救济等帮助的义务。3.社会权保障的内容能够与扶贫的内容相对应衔接。社会权在不同国家的宪法中具有不同的表现形态。例如:美国称为福利权、日本称为生存权、德国称为社会保障权、国际法律文件中规定为适足生活水准权,不论哪种形态,都具有以解决贫困者生存及提升贫困对象发展能力为重点的内容。同样,我国《宪法》第42、45、46条明确规定了劳动权、物质帮助权、受教育权的基本权利,构成了社会权的重要内容,这些内容是公民在教育、就业、社会保障、医疗等方面得以享受社会资源的保障。“社会权应为公民依法享有的要求国家对其物质、文化生活积极促成并提供相应的服务”[5]。相比于自由权,社会权是密切关乎公民的生存状态和生活质量的基本权利,国家先从初级阶段确保公民的基本生存需求,再从深层次上提升公民的发展能力,进一步满足公民的文化、精神等需求。4.社会权是扶贫法治构建的规范基础。社会权属于宪法上的基本权利,而宪法是法律制度的规范根基,是故,社会权的结构体系(权利主体、义务主体、权利义务)是扶贫法律制度构建的基础,规范着扶贫法律制度的权利义务关系,影响着扶贫识别对象、帮扶方式的精准度。立足于社会权保障的结构体系,扶贫的主体包括国家、社会组织、事业单位等,扶贫的权利享有者是那些通过自身努力仍然陷入贫困境地的贫困者。社会权保障正是以保障贫困者的人格尊严为价值目标,以贫困对象的社会权利保障为制度构造,以国家对贫困者的帮扶义务为核心的法律制度续造过程。国家侧重于能力扶贫的权利保障方式,通过向贫困对象提供教育、就业、资金、服务等等帮助,提升贫困对象免于贫困的发展能力,使社会权的价值在扶贫工作中充分发挥,具体作用机理如下图一所示。[6](二)社会权的基本权利功能是扶贫法治构建的支撑。1.社会权的主观权利功能。德国宪法理论上的基本权利功能为构建扶贫的法治规范层级提供了强大的权利根基,加快了扶贫法治之治的进程。[7]基本权利的主观权利功能将社会权中的各项权利当作具有法律实效性的具体权利,赋予公民请求权基础的受益权功能。当公民生活陷入贫困境地时,享有请求国家机关履行给付义务以满足其基本的物质、服务需求的权利。以物质帮助权为例,受益权功能表现为国家落实物质性、资讯性的给付义务。国家提供资金、衣物、食品的帮助,满足公民基本生活需求;国家提供医疗设备、教育条件、水电、交通、能源以及发展资金满足公民的发展需求;国家公布真实有效信息、提供咨询平台,保障公民获得准确的就业、教育等信息。社会权主观权利之受益权功能为精准扶贫法治化的权利保障提供了理论支撑,国家落实具象层面的给付义务以满足贫困者的权利需求。结合精准扶贫,国家的帮扶义务不囿于单一的资金帮扶,还包含以能力扶贫、权利保障为核心的多维度给付义务,具体表现为职业培训、教育救助、医疗帮助等帮扶。此外,在推进扶贫法治化过程中,社会权的受益权功能还要求立法机关有必要完善扶贫信息公开制度,从抽象立法层面保障公民的知情权,相关政府部门对扶贫对象关于扶贫工作提出的询问、建议有给予明确的解释、回答的义务。2.社会权的客观价值功能。基本权利的功能除了国家在具象层面的积极给付义务外,还衍生出国家在抽象层面上的制度建设、保护义务等内容的客观价值功能,其存在的必要性与正当性在于保障基本权利的实现。基本权利客观价值之国家保护义务主要关注于立法、行政机关在保障社会权利过程的不同义务,对立法、行政机关的具体行为起到规范作用。[8]结合精准扶贫工作,社会权的客观价值功能一方面要求立法机关通过立法为公民社会权利的实现提供制度条件,以制度保障权利,在社会权客观价值的理论基础上,构建扶贫制度体系来规范扶贫活动,优化社会权的保障机制设计,促使贫困对象的社会权利在扶贫工作中得以实现;另一方面又要求行政机关落实给付义务,行政机关的给付义务涵盖教育辅助、就业帮助、医疗服务、基础设施等方面。社会权利的主观权利功能与客观价值功能(如下图二所示)相契合,尤其是社会权的受益权功能与国家保护义务是扶贫工作纵深发展的“助推器”,共同作用为扶贫实施可靠的权利保障机制和构建稳定的制度规范提供了理论依据。(三)社会权保障和实现的效果是精准扶贫的评判尺度。精准扶贫的效果不仅仅在于精准识别贫困对象、采取精准的帮扶方式给予贫困者物质上的帮助、照顾,更在于通过制度构建和赋权保障贫困者的社会权利,提升贫困对象的反贫困能力,从根源上帮助贫困对象解决贫困难题,实现自我发展。当前,脱贫攻坚进入“最难啃的硬骨头”阶段,要想实现“真扶贫”的脱贫效果,有必要加强对精准扶贫的评判尺度。贫困对象社会权保障的效果和实现的程度是精准扶贫实施成效的衡量尺度,通过保障社会权确保贫困对象的基本生活需求,提升贫困对象的生存与发展能力。传统上对于贫困的认知主要从经济收入的角度进行,局限于经济贫困,但究其本源,经济贫困何尝不是权利保障的不足造成贫困对象缺乏发展的能力和机会。与其从经济收入角度评判精准扶贫的实施效果,不如从权利的保障和实现的效果来衡量精准扶贫。美国学者洪朝辉将社会权利贫困界定为:“某些特定的个人或群体难以享受社会、法律所明示的适足数量、质量方面的就业、教育、健康、住房、分配、被救济、迁徙、晋升等,并且由于社会权利的被剥夺而陷入绝对贫困或相对贫困的境地”,而教育、就业、物质帮助正是社会权的规制范畴,这更加印证了贫困问题的实质是权利的阙如,更重要的是社会权利保障的不足与乏力。[9]新时代的贫困问题不单单是收入贫困的问题,更严重的是权利的阙如,是贫困者缺乏发展的能力与机会。从社会权利保障和实现的效果来衡量精准扶贫,在于强化以赋权为核心的社会权保障和实现的效果,将贫困对象的社会权保障效果、脱贫的持久性作为考核的重要方面,是精准扶贫的重要评判尺度。

二、扶贫法治化转向的困境

社会权的理论依据为精准扶贫法治转向提供了分析进路,在依法治国的大背景下,坚持走扶贫法治道路是实现社会权保障的重要方式,是新时期扶贫工作纵深发展的必然选择。但令人遗憾的是,从当前来看,精准扶贫法治化仍存在着扶贫效率主导化抑制了权利保障的价值、政策的灵活性优势忽视了法律制度建设的需要以及对能力扶贫的理性认知不足等困境。(一)扶贫效率主导性目标抑制了权利保障的价值。自2013年“精准扶贫”战略提出以来,扶贫工作取得了一定的减贫成就,但遗憾的是,随着扶贫工作的纵深发展,以政策目标为导向的扶贫工作存在着一些弊端。例如:在“政绩考核”的驱动下,部分官员为追求“高效脱贫”“快速脱贫”的脱贫成效,忽视了贫困对象的权利需求,出现滥用职权、违法违纪的权力失范问题。有的官员在扶贫项目选择上根据个人偏好或主观随意性,大搞“成效快、时间短”的项目,忽视贫困对象的长期发展,以至于贫困对象的权利保障虚置,“年年脱贫年年贫”的现象屡见不鲜。高扶贫效率主导化有悖于扶贫的初衷,一味地追求扶贫效率偏离了精准扶贫、精准脱贫的原本之义,抑制了贫困对象的权利保障价值,造成扶贫识别不够精准。[10]此外,有的政府官员为追求扶贫效率,大搞形式主义扶贫,对本该采取教育、就业扶贫的贫困对象采用简单粗暴的物质给付方式,忽视了教育、就业扶贫等非物质扶贫方式对贫困对象权利保障的深远意义,加剧扶贫资源分配的不合理、不公平。根据一份调查报告显示,具有经济优势的村庄分配到较多的扶贫资源,具有经济劣势的村庄却没能够分配到较多的扶贫资源。权利保障的价值在于平等地满足公民基本的生活与发展需求,扶贫效率主导下追求的高效率扶贫往往极易忽视贫困对象的真实权利需求,加剧了扶贫的不平等现象。[11](二)政策的灵活性优势忽略了法律制度建构的需要。当前的精准扶贫主要依靠政策之治,党中央颁布的扶贫文件主要有1994年的《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》、1996年的《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》、1998年的《关于切实做好扶贫开发工作的通知》、2001年的《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》、2011年的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》、2014年的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》、2015年的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,这些扶贫文件属于政策规制的范畴,不具有法律规范效力。[12]就中央立法而言,扶贫的规范依据主要是“通知”“决定”“计划”等政策,尚未形成高位阶的扶贫相关法律规范。就地方立法而言,偶有一些地方扶贫条例,如2010年的《重庆市农村扶贫条例》、2016年的《湖南省农村扶贫开发条例》以及同年的《贵州市大扶贫条例》等等,这都可以观察出扶贫规范缺乏稳定、科学的立法保障。[13]法律的稳定性优势强调法律对权利的保障不会被随意剥夺,对权力的运行起到规范作用。将扶贫工作纳入法治轨道在于保证扶贫的稳定性、连续性,保障扶贫工作不会因时因事而轻易被中断、终止。较之法律,政策具有灵活性和及时性的优势,可以根据时事的变化及时调整对策,但这种因时因事而制定的政策往往缺乏稳定性和周延性,在具体操作中出现理解上的“偏好”和行动上的“侧重”,权力机关在识别贫困、项目选择上存在主观随意性和个人偏好,造成执行与目标之间的差距,偏离精准之义。例如:某些政府干部和村领导徇私舞弊、滥用职权挪用资金、优亲厚友;将扶贫工作集中于“精准填写表格”;扶贫项目的落实、扶贫资金方面不到位;搞数字、表格的假脱贫形式;贫困者存在“等、靠、要”的依赖思想。诸多问题暴露出依靠政策为主指导扶贫易导致贫困对象识别不精准、帮扶方式不到位、扶贫主体思想滞后、扶贫考核监督缺乏制度保障等弊端,从而使扶贫效果的稳定性、连续性大打折扣。(三)能力扶贫替代经济扶贫的理性认知不足。虽然阿马蒂亚•森的理论对于精准扶贫以能力扶贫来保障权利提供了借鉴思路,但鉴于长期以来经济扶贫帮助贫困者的理念根深蒂固,对能力扶贫在解决贫困问题的认识上有所偏颇,以至于精准扶贫还囿于“授人以鱼”的帮扶形式,对非物质因素造成能力贫困的理性认知有所忽视。对能力扶贫理性认知的不足桎梏着社会权基本权利价值的发挥,传统的经济扶贫方式也容易使贫困者产生“等扶贫、靠扶贫资源”的依赖心理,缺乏脱贫动力。以低保政策为例,社会救助上的表现形式主要是国家通过财政给付,为贫困村民提供最低生活保障金,这种经济救助的形式虽然在一定程度上保障了贫困者的最低生活需求,但由于缺乏深层次的能力扶贫等等提升贫困群体的反贫困能力,减贫效果并不显著。目前,对贫困的学理认识从之前单一的收入贫困发展到以教育、医疗、健康、生活水准等指标的“多维贫困理论”。收入贫困是多维贫困的因素之一,多维贫困维度中的教育、医疗、健康、生活水准作为社会权保障的领域,侧重于提升贫困对象免于贫困的能力扶贫,正是精准扶贫工作深化进行的重中之重。[14]是故,要想从根源上解决贫困问题,实现“造血式”扶贫,要通过社会赋权激发贫困者的内生动力,采取多维帮扶方式,完善帮扶项目的多样性、齐全性,提升贫困者的教育、就业、医疗等能力,从深层次上帮助贫困者解决贫困问题。

三、我国精准扶贫法律制度的构建层级与重点

当前,精准扶贫战略在法律制度构建、能力扶贫、权利保障等方面有待完善,要想解决精准扶贫存在的困境,有必要运用法治思维、法治方式,借助社会权保障的主观权利与客观价值功能,实施可靠的权利保障机制和构建稳定的扶贫制度规范,推动精准扶贫从政策之治向法治之治转变。(一)法律制度的构建层级:从宪法到普通法律。精准扶贫的法律制度构建层级应以宪法中社会权的权利义务、权利主体、义务主体等结构为逻辑起点,完善宪法对基本权利的内容规定,使物质帮助权的救助形式不限于单一的物质帮助,还包含服务(教育辅助、就业培训)等内容,周延下位法对基本权利的调整对象,构建完整的扶贫制度层级体系。1.以宪法为框架,发挥社会权的基本权利客观价值。《宪法》中以物质帮助权、受教育权、劳动权为核心内容的社会权利对于规范扶贫、保障贫困弱势群体的生存与发展能力提供了理论支撑。以宪法为框架的社会权确立了国家救济弱势贫困者的实施准则,有利于深层次发挥社会权的客观价值功能,但遗憾的是,扶贫依据的社会权利主体(通过自身努力生活仍陷入贫困境地的贫困者)、权利内容(权利义务)、权利客体(物质帮助、救济)尚未充分发挥应有的功能。基于社会权保障的结构体系、客观价值功能,扶贫立法有必要坚持以社会权的权利义务关系为重点,从宪法上的基本权利保障到扶贫相关法上的具体权利保障路径来设计出扶贫法律制度构建层级,实现扶贫法律制度创新。宪法作为根本大法,在扶贫法律制度构建层级中处于根本地位,具有规范其他扶贫下位立法的作用,扶贫法律制度的构建层级首先应以保障宪法中的公民基本权利(尤其是公民的社会权利)为依托,周延物质帮助权的内容,将物质救助的内容不限于物质层面,还应包含教育救助、就业培训、医疗等服务帮助、照顾贫困权利者,使社会权利的主体、内容在扶贫制度上得以发挥更强的作用。2.完善扶贫具体法律制度。制度构建的特点在于保障权利,扶贫的制度构建影响着扶贫的调整对象、权利保障的范围、帮扶措施。(1)制定扶贫相关的法律。长期以来依靠政策指导扶贫,扶贫的相关法律少之又少,与扶贫相关的法律有《社会保险法》、2012年修订的《中华人民共和国农业法》83条、84条、85条、86条、92条,但尚未存在完善的《社会救助法》。是故,针对扶贫中法律供给不足的问题,有必要完善与扶贫相关的社会救助法、社会福利法、扶贫法等相关法,构建健全的扶贫法律制度体系,弥补长期以来依靠政策的扶贫模式。其次,扶贫的法律制度构建绝不是孤立的,它是在宪法基本权利的理论框架下,结合相关社会救助法等法律,实现扶贫法与其他法律制度之间的衔接与创新。扶贫过程伴随着财政预算、对扶贫的资金投入,财政预算与扶贫资金的投入额度直接关系到扶贫工作的实施状况,因此,完善与扶贫相关的财政法对于确保精准扶贫的稳定实施具有推动作用。再者,贫困问题也与税收存在一定的关联,贫困对象的税费负担程度过重也会加剧贫困问题,因此,完善与扶贫立法相关的税收法也至关重要。综上,扶贫具体法律制度构建应在符合宪法的基础上,完善社会救助法、社会福利法、财税法、税收法等相关扶贫立法,确保扶贫工作稳定、科学实施。[15](2)完善相关扶贫法律的调整对象。扶贫相关法的调整对象是法律制度创新的基石,关乎着扶贫法在主体、内容上的功能发挥。扶贫相关法调整的对象是扶贫法律关系,具体是指法律规范在调整扶贫过程中形成的扶贫权利义务关系,主要包含扶贫的法律关系主体(权利主体、义务主体)、扶贫的法律关系内容(权利义务)、扶贫的客体(权利义务指向的对象)三方面。扶贫法律关系的主体涵盖权利主体和义务主体,权利主体是扶贫权利的享有者特指贫困对象,义务主体是扶贫的承担者,主要指国家、社会组织、企事业单位,周延扶贫的义务主体有利于进一步发挥社会组织、单位等在扶贫中的作用。由于宪法对物质帮助权内容规定的不周延,扶贫的内容大多局限于金钱、物质救济的形式,欠缺对贫困对象的教育投资、医疗保障、能力提升等方面救助。是故,有必要周延扶贫法的调整内容,国家对贫困者提供必要的物质救济、生活帮助(住房补助)、服务(教育投资、医疗保障)、文化等非物质帮助,满足贫困者的权利需求。(二)制度构建重点:权利的保障。精准扶贫的意义不仅仅是通过精准识别贫困对象、精准帮扶给予贫困者物质上的帮助、照顾,更深层次的意义在于制度构建,完善扶贫权利保障机制,发挥社会权保障的功能。1.权利的保障。基于社会权保障的主观权利功能之受益权功能,政府要落实非物质给付义务,保障贫困对象的社会权利,促进贫困对象的发展能力。政府给付的基本服务要与公民的实际需求相衔接,通过提供基本服务,激发贫困对象的内生动力,提升贫困对象参与社会竞争的能力,最终实现赋权。基本服务给付的内容涵盖教育救助、就业培训、医疗设施、社会保障等非物质给付和资金帮助的物质给付。[16]例如,对有劳动能力的贫困者提供合适的职业规划、就业信息、就业培训,增加其获得劳动的机会,通过以工代赈、建设工业新区等方式为贫困对象的就业创造机会,确保实现贫困者的劳动权;加大对贫困区域的教育资金投入,提高对贫困学生的教育津贴补助,设置奖学金、救助金、助学贷款等方式来发展教育,逐步提升贫困对象的反贫困能力,确保实现受教育权的实质平等;完善贫困地区的医疗保障制度,扩大贫困对象的医疗救助、保障范围,建设标准化的医疗机构、卫生所,完善乡镇、偏远地区等贫困区域的医疗基础设施建设,缓解医疗资源供需的不平衡,提升贫困地区的医疗服务水平和素质,缓解贫困者“就医难”的问题。2.落实资讯给付。为实现扶贫信息的对称性,解决精准扶贫工作中存在的信息不对称问题,保障公民对扶贫信息、扶贫程序、扶贫项目等方面的知情权,政府有必要公开扶贫相关信息。对扶贫过程中的项目申请、项目进度、减贫成效、资金运用等内容进行公示,保障贫困者能深入了解扶贫战略,及时进行监督与反馈。同时,政府应建立专门的信息服务机构,针对不同贫困对象对扶贫过程中的疑问或意见予以真实、准确回应,实现扶贫对象与扶贫主体的深度交流互动,确保扶贫对象积极参与扶贫活动,扶贫主体做出正确的扶贫决定,满足贫困对象对扶贫信息的需求,发挥社会权的资讯给付功能。[17]结合2007年通过的《政府信息公开条例》相关内容,通过立法对扶贫信息作出完善、具体的规定,保障贫困对象能够及时、准确了解扶贫相关信息,满足贫困对象的扶贫信息需求,保障贫困者能够及时行使自身的合法权利。

作者:原新利 王佳愉 单位:兰州理工大学

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